Dans la plupart des recherches urbaines, le projet urbain est encore associé à la capacité « de mobiliser les décideurs et d’emporter l’adhésion de la population (des électeurs) autour d’une conception partagée de l’avenir en commun dans la collectivité locale » 61 . Cette conception inscrit le projet urbain dans une perspective plus directement politique. Elle prend corps dans la critique politique qui, parallèlement à celle de l’urbanisme fonctionnaliste, émerge en France dès les années 1970 et se développera avec succès autour de la thématique de la gouvernance urbaine.
La notion de gouvernance veut, dans une perspective analytique, rendre compte de la transformation de l’action publique. Dans une perspective plus normative, elle prétend offrir une alternative aux modes traditionnels de gouvernement fondés sur la capacité et la légitimité des pouvoirs publics à prendre des décisions et à œuvrer en qualité de représentants de l’intérêt général.
La gouvernance s’appuie alors sur une analyse qui insiste sur trois grandes évolutions 62 . Premièrement, un processus de fragmentation des sociétés lié, d’une part, à la diversification des catégories de population, de leurs modes de vie, intérêts et aspirations et, d’autre part, à la mondialisation économique et financière face à laquelle les pouvoirs publics sont accusés d’impuissance (augmentation des inégalités sociales et spatiales, déséquilibres territoriaux, aggravation du chômage…). Deuxièmement, la perte de centralité de l’Etat comme unique déterminant et régulateur de l’action publique et le constat d’un éclatement institutionnel et administratif du pouvoir (multiplication des autorités politiques et niveaux administratifs sur un même territoire). Troisièmement, une moindre reconnaissance par les citoyens de la légitimité des autorités publiques, nationales ou locales, à conduire la gestion publique.
Partant ainsi de l’hypothèse d’un dysfonctionnement croissant des modes traditionnels de l’action publique tant sur le plan économique que social et d’une crise de la gouvernabilité des sociétés, la gouvernance désigne généralement « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés et incertains » 63 . Autrement dit, dénonçant une défaillance, tant en termes d’efficacité que de légitimité, des modes traditionnels de gouvernement et d’action publique, la gouvernance veut apporter une réponse en militant pour le développement d’instruments qui ouvrent à la coopération et à la négociation entre communes, niveaux administratifs, avec le secteur privé et les citoyens dès la définition des buts à poursuivre.
C’est cette acception qui donne au projet une dimension politique. Dans cette perspective, le projet urbain est positionné comme un nouvel instrument de coordination et de mobilisation dans le cadre d’une approche plurale, interactive et négociée du pouvoir. Selon l’analyse de G. Pinson 64 , il se définit alors par une logique intégratrice et se présente comme un processus qui doit permettre d’organiser la démarche locale en associant les habitants à la conception du projet au nom d’objectifs qui vont de la légitimité des décisions à la reconnaissance de la pluralité des modes de vie en passant par la construction d’une identité collective locale et l’adhésion de la population.
G. Pinson souligne par ailleurs que le projet urbain se présente aussi comme un outil de construction « des gouvernements urbains ou de dispositifs de gouvernance urbaine. Sous cet aspect de « produit physique » (projet de morceau de ville ou projet d’équipement prestigieux), il est destiné à devenir le signe de l’existence sur le plan international de la ville-acteur. En tant que processus (…) il doit être l’occasion de la construction de systèmes d’acteurs (publics ou privés) stabilisés, capables de doter la ville d’une capacité d’action déployée dans une pluralité de secteurs » 65 .
En dépit de l’ambiguïté du terme, cette investigation sémantique montre que la démarche de projet ne se comprend pas indépendamment de la critique et de la remise en cause du système « traditionnel » de planification reposant essentiellement sur le schéma directeur. Si F. Ascher qualifie le projet de démarche « heuristique, interactive, incrémentale et récurrente » 66 , c’est parce qu’il l’oppose à la référence au schéma « exhaustif », « rigide » et « imposé ». D’un côté, le schéma directeur définissait un programme à long terme pour une ville et s’assurait avant tout de la réalisation des projets définis par des règles simples 67 , aussi impératives et stables que possible : zonages, fonctions, densités, etc. De l’autre, le projet s’appuie sur « des démarches plus réflexives 68 , plus adaptées à une société complexe et à un avenir incertain. […] Il tient compte dans la pratique des événements qui surviennent, des évolutions qui s’esquissent, des mutations qui s’enclenchent, quitte à réviser si nécessaire les objectifs qu’il a arrêtés ou les moyens retenus initialement pour les réaliser. Il devient un management stratégique 69 qui intègre la difficulté croissante de réduire les incertitudes et les aléas d’une société ouverte. […] Il articule de façon nouvelle par des va-et-vient multiples, le long terme et le court terme, la grande échelle et la petite, les intérêts les plus généraux et les intérêts les plus particuliers. […] Il n’est plus seulement un dessein doublé d’un dessin. Il est aussi un outil dont l’élaboration, l’expression, le développement et la mise en œuvre révèlent les potentialités et les contraintes qu’imposent la société, les acteurs en présence, les sites, les circonstances et les événements. Le projet est également un analyseur et un outil de négociation » 70 .
De par leurs propriétés, les démarches de projet bouleverseraient par ailleurs les anciennes chronologies fondées sur un modèle d’exécution « standard » de l’action publique selon lequel l’examen des problèmes, la prise de décision « rationnelle », la mise en œuvre d’instruments adaptés aux objectifs poursuivis devaient permettre de produire et d’atteindre avec assurance les résultats escomptés (J.-G. Padioleau, 2000) 71 . Elles amenderaient cette linéarité par des boucles simultanées d’interaction et de rétro-action, c’est-à-dire par des actes qui « servent en même temps à élaborer et tester des hypothèses, par des réalisations partielles qui réinforment le projet et rendent possibles des démarches plus précautionneuses et plus durables, par des évaluations qui intègrent les feed-back et se traduisent éventuellement par la redéfinition d’éléments stratégiques » 72 .
En définitive, nous retiendrons pour notre analyse la définition de F. Ascher, car elle met en évidence les principes d’action promus par le projet, et notamment ceux qui relativisent les modèles antérieurs fondés sur la notion de schéma. Le choix opéré ici privilégie en réalité un angle d’attaque qui traite le projet urbain du côté du management de l’action publique. Dans cette perspective, la priorité sera essentiellement orientée vers les modes opératoires ou les logiques de l’action publique 73 .
Voir à cet égard, GENESTIER P. (dir.), Vers un nouvel urbanisme : faire la ville, comment ? Pour qui ?, Paris, La documentation Française, 1996, 275 p.
BAGNASCO A., LE GALES P. (dir.), Villes en Europe, Paris, La découverte, 1997, 280 p. ; LE GALES P., « Régulation, gouvernance et territoire », Communication au Cinquième Congrès de l’Association Française de Science Politique, Fondation Nationale des Sciences Politiques, 23-26 avril 1997 ; LE GALES P., « Regulations and governance in European cities », International Journal of Urban and Regional Research, vol. 22, n°3, 1998, pp. 482-506 ; LEFEVRE C, « Gouvernements métropolitains et gouvernance dans les pays occidentaux », Politiques et management public, Vol. 16, n°2, 1998, pp. 35-60 ; GODARD F (coord.), Le gouvernement des villes : territoire et pouvoir, Paris, Descartes et Cie, 1997, 285 p. ; JOUVE B., AMPE F., « La gouvernance dans tous ses états », Territoire 2020, Paris, La Documentation Française, DATAR, 2001, pp. 107-120.
BAGNASCO A., LE GALES P., « Les villes européennes comme société et comme acteur », in BAGNASCO A., LE GALES P. (dir.), op. cit., pp. 7-46.
PINSON G., « Des villes et des projets. Changement dans l’action publique et institutionnalisation de nouveaux territoires politiques », in FONTAINE J., HASSENTEUFEL P. (dir.), To change or not to change. Les changements de l’action publique à l’épreuve du terrain, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2002,
pp. 233-250 ; PINSON G., « Echelles fonctionnelles et politiques. Projets urbains et construction des agglomérations », Les Annales de la Recherche Urbaine, n°82, mars 1999, pp. 130-139 ; PINSON G.,
« Le projet urbain comme instrument d’action publique », in LASCOUMES P., LE GALES P. (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Science-Po, 2004, pp. 199-233.
PINSON G. (1999) ; op. cit., p. 133.
ASCHER F., Les nouveaux principes de l’urbanisme : la fin des villes n’est pas à l’ordre du jour, La Tour d’Aigues, éd. de l’Aube, 2001, p. 80. Méthode heuristique : qui sert à la découverte, qui procède par évaluations successives et hypothèses provisoires ; Itération : méthode de résolution d’une équation par approximations successives ; Incrément : quantité dont on accroît une variable à chaque cycle d’une boucle d’un programme ; Série récurrente : dont chaque terme est une fonction des termes immédiatement précédents.
Les règles étaient alors de nature exigencielle, c’est-à-dire qu’elles fixaient en même temps les objectifs et les manières de les atteindre.
Propre à la réflexion, au retour de la pensée, de la conscience sur elle-même : « La réflexivité de la vie sociale moderne, c’est l’examen et la révision constante des pratiques sociales, à la lumière des informations concernant les pratiques mêmes » (A. Giddens cité par F. Ascher, 2001).
Selon F. Ascher, la stratégie recouvre l’ensemble des objectifs opérationnels choisis pour mettre en oeuvre une politique préalablement définie. Le management est l’application d’un ensemble de connaissances concernant l’organisation et la gestion pour assurer le fonctionnement d’une entreprise ou d’une institution, pour élaborer et réaliser avec elle des projets. ASCHER F. (2001), op. cit., p.78
ASCHER F. (2001), op. cit., p. 79.
PADIOLEAU J.-G. (2000), op. cit., p. 116.
ASCHER F. (2001), op. cit., p. 80
Les implications méthodologiques de cette posture de recherche seront davantage développées dans le
chapitre 3.