Les moyens de légalité interne : les erreurs de fait et d’appréciation

Quant à la remarque des communes sur « les indications imprécises du SDAU », le Ministère de l’Equipement s’en tient au Code de l’urbanisme ⁵²⁴ qui en précise le contenu : « il fixe les orientations fondamentales de l’aménagement des territoires intéressés […], et il détermine la destination générale des sols, le tracé des grands équipements d’infrastructure, l’organisation générale des transports, la localisation des services et activités les plus importantes ainsi que les zones préférentielles d’extension et de rénovation ».

Le SDAU peut être précisé par ailleurs par les autres documents d’urbanisme (schémas de secteur, plans d’occupation des sols, plans d’aménagement de zone dans le cadre des ZAC) et complété pour son exécution par les schémas de secteur qui en détaillent le contenu. Cette imprécision laisse à ses concepteurs une certaine latitude pour l’appréciation de la compatibilité des opérations, celle-ci devant être distinguée de la conformité ⁵²⁵ .La première doit simplement permettre d’établir que l’opération envisagée ne remet pas en cause la destination générale des sols ou la cohérence d’ensemble du schéma. Nous verrons que cette souplesse sera habilement exploitée par l’EPIDA pour l’aménagement de certaines ZAC.

Enfin, les communes de Saint-Alban-de-Roche, Four, Roche et Vaulx-Milieu contestent les orientations fondamentales définies par le SDAU. Elles exposent notamment plusieurs griefs : l’équilibre emplois/logements n’est pas atteint, les prévisions sont démenties, les impôts locaux ont augmenté de 147% en cinq ans et le périmètre d’urbanisation a été réduit ⁵²⁶ . Sur ces points, le Ministère de l’Equipement fait de nouveau valoir l’article L 122-1 du Code de l’Urbanisme : « le SDAU ne fixe que des capacités et non des objectifs de développement et de pression fiscale. Il fixe uniquement les orientations fondamentales de l’aménagement de la ville nouvelle » ⁵²⁷ . Concernant plus précisément l’équilibre habitat-emplois, le Ministère rappelle qu’il est une préoccupation constante depuis le lancement de la ville nouvelle « à la fois de l’EPIDA et des élus du syndicat communautaire ». Sur la base des analyses réalisées par les services de l’établissement public, le Ministère soutient que l’équilibre était atteint en 1978 : 2 200 logements livrés et 2 500 emplois créés.

Il faut signaler ici que cet équilibre avait été calculé sur le nouveau périmètre d’urbanisation de la ville nouvelle portant sur huit communes en 1979 et non sur le périmètre de 1978 englobant vingt et une communes. Cette astuce permettait également à l’EPIDA de présenter les perspectives suivantes : 2 700 logements livrés et 3 200 emplois créés pour 1979, et 3 300 logements livrés et 3 800 emplois créés pour 1980. Par ailleurs, pour le Ministère de l’Equipement, la non réalisation des prévisions de développement n’a aucune portée juridique. L’EPIDA avait notamment révisé à la baisse les prévisions de logements et d’emplois sur la ville nouvelle en 1977 et 1978 à la suite du ralentissement de la croissance économique. Il s’agissait de « tenir compte des réalités, mais sans remettre en cause le schéma directeur » ⁵²⁸ .

A cet égard le Ministère précise que la modification du périmètre d’urbanisation par le décret du 27 décembre 1978 n’a également aucun effet sur la légalité du décret du 10 mars 1978 approuvant le SDAU de la ville nouvelle : « le nouveau périmètre d’urbanisation ne correspond qu’à une première étape du développement à moyen terme de la ville nouvelle. A l’issue de cette première phase, un nouveau périmètre pourrait être défini, correspondant au développement prévu » ⁵²⁹ . Selon nous, ces dispositions ne dissimulent guère l’échec de l’application des décisions du SDAU. La réduction du périmètre d’urbanisation de la ville nouvelle peut à l’évidence être interprétée comme une entorse aux orientations fondamentales du SDAU et à la volonté de ses concepteurs.

En sus de ces observations portant à la fois sur la légalité de la procédure d’élaboration du SDAU et sur son contenu, le Ministère de l’Equipement fait valoir que le pourvoi des communes requérantes n’est pas recevable au motif qu’elles font toutes parties du Syndicat Communautaire qui avait seul compétence pour être consulté sur le projet de SDAU ⁵³⁰ . Par ailleurs, dans la mesure où les prérogatives des communes membres du Syndicat Communautaire n’ont pas été méconnues, la jurisprudence considère qu’elles sont sans qualité pour attaquer l’acte administratif objet de la consultation ⁵³¹ .

En définitive, le recours pour excès de pouvoir formé par les communes de Saint-Alban-de-Roche, Four, Roche et Vaulx-Milieu est rejeté par le Conseil d’Etat le 1er août 1980.