L’équipe d’études ou la permanence d’un même producteur : l’EPIDA

Une des orientations du rapport « L’Isle d’Abeau 2015 », approuvée par le CIADT du 26 novembre 1998, consistait notamment à transformer l’EPIDA « en une structure plus locale pouvant regrouper plusieurs fonctions, et notamment celles d’agence d’urbanisme, d’agence de développement et d’opérateur aménageur » ⁶²⁷ . Dans cette perspective, le Conseil Général de l’Isère ayant des enjeux spécifiques en matière d’aménagement sur le territoire élargi de la ville nouvelle et souhaitant annihiler toute possibilité d’intégration de ce territoire dans le département du Rhône et le Grand Lyon ⁶²⁸ , décide de participer financièrement à la transformation de l’EPIDA en un outil au service des collectivités locales. De son côté, l’EPIDA avait fait le diagnostic que le Conseil Général de l’Isère était un acteur majeur pour son avenir. Il décidait donc une action de propositions et de lobbying auprès du Conseil Général.

Au final, la conjonction de ces deux démarches s’est concrétisée par la signature d’un premier contrat d’objectifs le 30 septembre 1999 entre le Conseil Général de l’Isère et l’EPIDA. L’objet de ce contrat est de préciser, d’une part, la nature des interventions de l’EPIDA, et, d’autre part, les modalités de réalisation et de financement des missions correspondantes. Ces missions concernent principalement :

• l’assistance à la mise en place des instances de préfiguration de la coopération intercommunale (i.e. le SATIN, et dans un moindre degré la « Conférence des Maires » présidée par le Préfet de l’Isère) ;
• la production de diagnostics et d’études d’aide à la décision (sur le périmètre de l’« agglomération élargie ») ;
• l’élaboration du projet de territoire ;
• la préparation des contrats associant l’Etat et les collectivités locales (i.e. Contrats de Plan, Contrat d’Agglomération, Contrat de Ville) ;
• une assistance, auprès du Conseil Général de l’Isère, à la définition des orientations stratégiques de l’agglomération nord-iséroise à l’échelle de la DTA de l’aire métropolitaine lyonnaise.

Cette première convention démontre à l’évidence que le transfert des responsabilités de l’Etat vers les collectivités locales est quelque peu illusoire. D’une part, l’EPCI, ou tout au moins la structure de préfiguration (i.e. le SATIN), ne fait pas partie des signataires puisqu’il n’est pas encore mis en place ⁶²⁹ . La programmation et la conduite des premières études préalables à l’élaboration du projet de territoire lui échappent donc complètement. A partir de là, les collectivités locales peuvent ne pas se reconnaître dans les objectifs et enjeux définis par l’EPIDA et le Conseil Général de l’Isère, car ils leur sont pour la plupart exogènes. Privées de tout pouvoir d’orienter la politique publique, il leur est en effet d’autant plus difficile de l’incarner.

D’autre part, si le Conseil Général de l’Isère est mobilisé pour impulser la démarche d’évolution de l’EPIDA, c’est dans un contexte avant tout balisé et défini par l’Etat ⁶³⁰ . Enfin, on aurait pu penser que l’implication des collectivités territoriales, tant en matière de responsabilités que de financements, dans le fonctionnement de l’EPIDA aurait engendré une modification de ses statuts ou un renforcement de leur présence au sein de son conseil d’administration. En fait la convention d’objectifs pluriannuelle ne fait aucunement évoluer les responsabilités respectives de l’Etat et des collectivités. Elle confirme au contraire les prérogatives de l’EPIDA :

• comme lors de l’élaboration du SDAU, il assiste et guide les collectivités pour les premières actions de structuration d’une intercommunalité ⁶³¹  ;
• il définit à nouveau le champ normatif et le projet, non plus de la ville nouvelle mais de l’« agglomération élargie », par l’élaboration et la conduite du projet de territoire.

La deuxième convention signée le 4 octobre 2000 fait apparaître aux cotés du Conseil Général de l’Isère, le SATIN. Par rapport à la convention précédente, elle met davantage l’accent sur le rôle « d’agence d’urbanisme » que doit jouer l’EPIDA pour conseiller les collectivités territoriales et l’Etat en matière d’études, de stratégies territoriales, d’élaboration de projets ou de planification (sur le périmètre du SATIN). Les missions confiées à l’EPIDA peuvent être classées selon trois catégories :

• l’assistance au maître d’ouvrage. Cette mission consiste à apporter, à la demande des collectivités maîtres d’ouvrages, l’ingénierie technique et administrative pour les études à conduire dans le cadre du projet de territoire Nord-Isère ⁶³² et du Contrat d’agglomération.
• l’assistance à la définition d’orientations stratégiques. Elle vise à alimenter la participation des collectivités aux démarches d’aménagement qui les concernent, qu’il s’agisse de la DTA de l’aire métropolitaine lyonnaise, du SCOT Nord-Isère, ou des réflexions conduites par l’association Région Urbaine de Lyon (RUL) à l’échelle de la métropole lyonnaise. Elle comprend notamment l’analyse des documents produits, la collecte et l’exploitation des données nécessaires à l’élaboration par ces mêmes collectivités des orientations stratégiques dans le cadre des problématiques traitées.
• la constitution d’un « centre de ressources ». Pour ce faire, le Conseil Général de l’Isère et le SATIN subventionnent l’EPIDA pour qu’il puisse se doter, d’une part, d’outils de connaissance et d’analyse du territoire ⁶³³ , et collecter, d’autre part, l’ensemble des données géographiques et statistiques du territoire Nord-Isère.

Il faut souligner ici que l’intervention du même expert (i.e. l’EPIDA) pour l’élaboration du SDAU de la ville nouvelle et du projet de territoire Nord-Isère a clairement favorisé l’utilisation de figures et de représentations identiques entre ces deux plans d’action.

La permanence de ce même producteur, qui est avant tout l’aménageur de la ville nouvelle, a notamment contribué à pérenniser le discours qui fonde et justifie sa création : être un territoire majeur du développement régional, au service d’une gestion économe de l’espace et d’une recherche de nouvelles centralités. Le projet de territoire Nord-Isère rappelle d’ailleurs dans deux de ses chapitres le rôle de la ville nouvelle dans la structuration du développement régional ⁶³⁴ . Ainsi le projet de territoire apparaît-il comme le support du débat local et régional sur le sens du territoire de la ville nouvelle. D’une certaine façon, l’outil de la redécouverte des formes de sa singularité.

Il faut signaler par ailleurs que l’EPIDA a pour fonction de faire accepter cette représentation territoriale ⁶³⁵ . D’une certaine manière, la valeur des analyses effectuées par l’établissement public, dans le cadre du projet de territoire, ne tient pas à leur recherche de la vérité mais davantage à leur plausibilité et à leur capacité à entrer en résonance avec les analyses construites par l’ensemble des acteurs du SATIN, qu’il s’agisse des décideurs politiques, des responsables de la société civile ou des simples citoyens. Il en va d’ailleurs de la survie de l’EPIDA dans le contexte de la fin du statut d’Opération d’Intérêt National (OIN) de la ville nouvelle.

Etant marqué par l’image de « bras séculier » de l’Etat, il doit en effet changer de culture pour renouer un dialogue « équilibré » avec les collectivités locales ; ceci d’autant plus qu’elles seront rassemblées dans une communauté d’agglomération à plus ou moins long terme et qu’elles auront besoin d’un tel outil pour leur développement. La réalisation du projet de territoire, élaboré « conjointement » avec les élus, a dès lors valeur de test pour la reconversion progressive de l’EPIDA qui sera au service des collectivités locales et sous leur entière responsabilité. Le projet de territoire Nord-Isère s’apparente ainsi à un projet d’entreprise. Dans ces conditions, les figures et les représentations ne seraient-elles pas permanentes parce qu’elles contiendraient les éléments d’un consensus le plus large entre les acteurs ? Cette hypothèse amène une autre interrogation : la permanence de ces concepts ne constitue-t-elle pas au final un référentiel a minima ?