Introduction générale

De l’intervention américaine en 1970 au deuxième mandat du Gouvernement Royal du Cambodge (GRC) en passant par la signature des accords de paix à Paris en 1991, le Cambodge a traversé plus de vingt ans d’une crise exemplaire. Après donc plus de deux décennies de guerre civile, le pays ne connaît une paix relative que depuis 1998 et rebâtit peu à peu ses infrastructures, son économie et son tissu social. Le Cambodge peut à nouveau consacrer ses ressources et ses forces à un développement soutenu et équitable. Les réalisations du pays au cours des vingt années de la reconstruction, à partir de janvier 1979, montre ce que le peuple cambodgien est capable d’accomplir lorsqu’il met son talent et son ingéniosité au service d’une cause pacifique. Aujourd’hui, l’avenir du Cambodge s’annonce plus serein à l’amorce du nouveau millénaire.

Depuis le début des années 1980 et jusqu’en 1991, l’économie cambodgienne était planifiée. Malgré une tentative en 1985, les réformes n’ont véritablement démarré qu’après 1992. Pendant les années 1990, le Cambodge a suivi la transition d’une économie planifiée à une économie de marché. Les réformes et les politiques visant à encourager le développement du secteur privé ont été adoptées en 1989 et 1990 et se sont traduites par une libéralisation de l’économie, un abandon du contrôle des prix et la mise en application de mesures destinées à soutenir le développement du secteur privé et les investissements étrangers. Durant cette période, la croissance a été tirée principalement par les secteurs de la production et des services, tandis que la production agricole est restée en moyenne inférieure à la croissance démographique.

Le Cambodge actuel est un pays enclavé dont la population d’environ 13 millions d’habitants est à 80% rurale. Avec un produit intérieur brut (PIB) d’environ 305 dollars des Etats-Unis par habitant en 2005, le Cambodge figure parmi les pays les moins avancés (PMA), selon la typologie établie par les Nations Unies. Les services sociaux de base sont peu développés, tandis que l’espérance de vie à la naissance (55 ans) et le taux de scolarisation primaire sont parmi les plus faibles en Asie du sud-est.

L’économie Cambodgienne, où le secteur informel joue un rôle important, est dominée par l’agriculture et le secteur tertiaire. L’agriculture représente 30% du PIB et constitue la principale source d’emplois et de revenus. L’activité agricole la plus importante est liée aux cultures du riz traditionnelles. Malgré une rapide expansion récente du secteur services, le secteur secondaire reste peu développé.

Le Gouvernement Royal du Cambodge s’est attelé pendant de nombreuses années à mettre en œuvre des stratégies de « triangulaire » ¹ , de « locomotion » ² , de « réduction de la pauvreté », puis de « rectangulaire ³  » visant à améliorer la situation politique, économique et sociale, tout en renforçant des mesures d’attraction des IDE, les ressources humaines, la stabilité politique et sociale, le taux de croissance, la maîtrise de la démographie, les infrastructures de transport, notamment les routes et les ponts qui sont la base fondamentale de l’économie nationale.

Ces divers programmes de développement entrepris par le Gouvernement avec l’aide du Fonds Monétaire International (FMI), de la Banque Mondiale et des autres bailleurs de fonds visent entre autre à établir les fondements d’un développement économique et social durable qui permette, à moyen terme, d’améliorer le niveau de vie de la population, par le biais d’une croissance de l’emploi et des revenus, tout en favorisant la participation des producteurs cambodgiens au commerce régional, et en renforçant la position financière extérieure. Dans cette optique, et compte tenu des contraintes inhérentes aux ressources intérieures et extérieures ainsi qu’aux difficultés liées au renchérissement récent des produits pétroliers, le Cambodge s’est fixé les objectifs suivants : a) réaliser un taux de croissance du PIB réel de l’ordre de 4% en moyenne par an qui, étant donné le taux de croissance démographique, permettra une augmentation du revenu par habitant d’environ 1% par an; b) limiter le taux d’inflation, mesuré par l’indice des prix à la consommation, à 4% par an en moyenne; c) contenir le déficit du compte courant extérieur (hors transferts) à 14.6% environ du PIB au cours de la période; d) éliminer tous les arriérés extérieurs. L’objectif de déficit du compte courant est cohérent avec la nécessité de rétablir une position extérieure viable à partir de 2004. Afin de réduire de façon durable la pauvreté absolue, le gouvernement s’emploiera simultanément à lever les contraintes principales qui freinent la croissance économique à long terme, à savoir la croissance démographique, le faible développement des ressources humaines et la dégradation de l’environnement ⁴ .

Pour atteindre ces objectifs, la stratégie du gouvernement s’appuiera sur plusieurs éléments : a) une augmentation de la production agricole, qui continuera d’être la principale source de croissance de l’économie et des exportations; b) le développement des activités du secteur privé, en particulier par la création d’un environnement plus favorable aux investissements privés et à la création d’emplois, grâce à un assouplissement de la réglementation du commerce, des prix et de l’emploi, et à l’assainissement du système bancaire; c) une amélioration de la gestion du secteur public; d) la promotion des ressources humaines, notamment par des actions dans les domaines de l’éducation de base et des services primaires de santé. Ces réformes structurelles seront assorties d’une gestion macroéconomique visant le rétablissement des équilibres macroéconomiques, grâce à une maîtrise de la demande globale, celle du secteur public en particulier, de façon à favoriser l’épargne publique et privée ⁵ .

Après une période de médiocres performances économiques, dues en partie à l’instabilité politique et sociale, l’économie Cambodgienne a connu, au cours des cinq dernières années, une croissance relativement satisfaisante. De 1998 à 2005, le PIB a enregistré en moyenne une croissance estimée à 7% par an, entraînée par le secteur primaire et tertiaire. Malgré l’extension des terres cultivées et l’augmentation des rendements, la production agricole ne s’est élevée qu’à 2.5% en moyenne par an, en raison de l’instabilité de la pluviométrie. Dans le secteur secondaire, cependant, la croissance soutenue de l’industrie manufacturière n’a pas pu compenser la relative stagnation des autres productions de biens et de services.

Le Cambodge bénéficie d’une aide massive qui en fait le pays le plus aidé d’Asie (par habitant) après le Laos : 601 millions de dollar américain ont été promis lors du dernier GC (Groupe Consultatif) en mars 2006. Cette aide est essentielle aux investissements publics. Mais elle ne paraît pas sous-tendue par une stratégie de développement cohérente, focalisée sur les 3 piliers que sont l’agriculture, le secteur privé et l’augmentation des recettes fiscale et concessionnaires de l’Etat. Le plan Stratégique de Développement National (NSDP) ne fait pas apparaître clairement la démarche de sortie de la pauvreté fondée sur le développement des activités productives, l’investissement et l’emploi, d’une part, la collecte de ressources publiques de nature à financer les services collectifs et faire progresser la gouvernance d’autre part.

Pourtant, malgré les diverses mesures du Gouvernement et les divers soutiens des bailleurs de fonds, l’économie du Cambodge souffre encore de la faible efficacité des investissements publics et de rigidités structurelles qui entravent la réalisation du potentiel de croissance, en freinant la promotion des exportations et de la production de biens de substitution aux importations. Les déséquilibres des comptes extérieurs et des finances publiques handicapent considérablement la situation financière du pays. En raison de contraintes budgétaires sérieuses, le Gouvernement Royal du Cambodge n’est pas en mesure de contribuer de manière adéquate au développement social et économique. La part du budget national actuellement allouée aux différents secteurs sociaux est largement insuffisante pour les besoins de la population et particulièrement des groupes de populations les plus vulnérables. Ces groupes comprennent les milliers de personnes handicapées par la guerre et les mines terrestres, les personnes âgées, en particulier les veuves, les chômeurs et le grand nombre de personnes en sous-emploi qui se battent pour élever leurs enfants, ainsi que le nombre croissant de veuves et d’orphelins de l’épidémie du SIDA.

La dette extérieure globale est équivalente à 64/65% du PIB de 2001 à 2004 (cf. FMI, 2005). Elle se compose pour l’essentiel de prêts de la Banque Mondiale et de la Banque Asiatique de Développement, assortis d’un différé d’amortissement de dix ans. Le Cambodge a commencé à payer son premier engagement au titre du service de la dette, environ 500 000 dollars US, en 2003.

La situation économique actuelle du Cambodge reste en effet incertaine; c’est un pays qui a obtenu et obtient toujours des succès en matière de croissance économique rapide et dans la conversion de cette croissance en une demande toujours plus accrue de main-d’œuvre. Mais, ces dernières années, le pays est toujours dans une situation de transition caractérisée par un excédent général de main-d’œuvre, une faible productivité et des salaires immobiles, sinon déclinants, un faible niveau de productivité et d’emploi.

Quoi qu’il en soit, le pays est en voie de développement et souffre encore d’un taux de chômage et de pauvreté supérieur à tous ces voisins d’Asie du Sud-est, puisqu’il abrite plus de trente-six pourcent de la population pauvre au sein du pays, chiffrée à environ 4,86 millions de personnes ⁶ . Le Cambodge est également un pays en transition qui affronte de graves problèmes de chômage, de sous-emploi ⁷ et de distorsion du marché de l’emploi à mesure qu’il s’oriente davantage vers l’économie de marché. Il présente des caractéristiques originales dans la mesure où il dépend de la main-d’œuvre non qualifiée, de l’agriculture et des ressources naturelles, et qu’il doit faire face à de graves problèmes de stabilisation en raison de la fluctuation des prix des biens. Dans les secteurs industriels et touristiques, le marché du travail subit également des ajustements structurels.

Dans un pays pauvre comme le Cambodge, le taux de chômage ne rend pas compte de la gravité des problèmes d’emploi, car de nombreuses personnes ne peuvent se permettre de rester sans revenus. Au lieu de cela, l’insuffisance des possibilités de travail est génératrice d’emplois occasionnels, d’arrangements précaires et de revenus modestes. Le sous-emploi touche de plein fouet les jeunes qui travaillent dans des unités de production familiales et dans le vaste secteur informel. Les emplois de faible qualité peuvent même nuire aux perspectives futures des jeunes travailleurs.

Les études sur l’emploi des jeunes sont éloquentes quant au lourd fardeau que doivent supporter les adolescents et les femmes. Au Cambodge, les jeunes entre 15 et 19 ans sont plus touchés par le chômage déclaré que les adultes entre 20 et 24 ans. Il y a plus de jeunes femmes que de jeunes hommes au chômage ou sans activité. Les femmes font souvent l’objet de discri­mination en matière d’éducation, de formation et d’emploi.

Pour toutes ces raisons, la promotion de l’emploi productif pour les jeunes doit occuper une place bien en vue dans le programme du Gouvernement cambodgien en faveur d’un travail décent. Il convient d’élaborer et de mettre en œuvre, avec le suivi nécessaire, des politiques efficaces pour le marché du travail et la promotion de l’emploi afin d’offrir aux travailleurs cambodgiens des débouchés et des possibilités de revenus.

Le nouveau défi qui est lancé au Cambodge consiste donc à assurer une répartition équitable des fruits de croissance et à atténuer la pauvreté, et à réduire l’écart des revenus. Le succès ne pourra être obtenu que si l’on convertit la croissance elle-même en une demande supérieure de main-d’œuvre, et si l’on dispose de mécanismes et d’institutions susceptibles de favoriser l’emploi rémunérateur et productif, d’améliorer les conditions de travail. En effet, le développement de la production et la mise en place d’institutions renforcées et efficaces sur le marché du travail, contribueront largement à promouvoir l’harmonie sociale et à jeter les bases d’une croissance soutenue pour le pays.

La création d’emplois productifs est le moyen le plus efficace pour atténuer la pauvreté, les inégalités et l’exclusion sociale. Les dirigeants du Cambodge se sont engagés « à favoriser la réalisation de l’objectif du plein emploi en en faisant une priorité de base de politiques économiques et globales, et à donner à tous, hommes et femmes cambodgiens, la possibilité de s’assurer des moyens de subsistance sûrs et durables grâce à un emploi librement choisi et à un travail productif » ⁸ .

Etant donné la croissance exceptionnelle qu’a connue le Cambodge, un problème fondamental se pose, qui est de savoir si cette croissance économique rapide a favorisé la multiplication d’emplois productifs, rémunérateurs et de qualité élevée. Dans un pays qui abrite encore une majorité de pauvres, l’élaboration et l’application efficace de mesures propres à accélérer la croissance de l’emploi sont la clé du succès car elles permettront de relever les défis permanents de la pauvreté et du chômage.

Bien que la pauvreté demeure un grave problème au Cambodge, il convient de noter la corrélation entre, d’une part, la croissance de l’emploi et, d’autre part, le succès des efforts de réduction de la pauvreté. Alors que la croissance économique, notamment dans le secteur agricole, demeure l’un des principaux moyens de lutte contre la pauvreté, l’expérience de ces dernières années de reconstruction du pays prouve que ce facteur n’est pas suffisant. Au Cambodge, les possibilités d’emploi à l’étranger et les mandats reçus en conséquence jouent un rôle assez important, de même que les initiatives du gouvernement royal avec les programmes spéciaux de création d’emplois et d’atténuation de la pauvreté.

Il est donc impératif pour le Cambodge de trouver un modèle de croissance davantage fondé sur les nouvelles exportations agricoles, industrielles et agro-industrielles, ainsi que sur un renforcement des PME à travers lesquelles il serait possible d’obtenir des rémunérations de plus en plus importantes sur la base d’un accroissement progressif de la productivité et de la compétitivité. Il est par ailleurs indispensable d’encourager le développement du secteur touristique tout en sachant que ce dernier est une source majeure de nouveaux emplois pour le peuple cambodgien.

Du point de vue de l’offre de main-d’œuvre sur le marché du travail, il est fondamental, pour le Cambodge, d’accroître l’investissement dans le capital humain. Nous nous trouvons devant un grand défi : celui de garantir une plus grande qualité et une couverture plus large des systèmes d’éducation, de santé et de sécurité sociale, ainsi que développer des mécanismes plus modernes de formation de la main-d’œuvre.

Il est non seulement nécessaire d’allouer davantage de ressources à l’investissement social mais également d’imaginer une nouvelle gestion sociale, plus efficace, plus compétente. Pour cela il convient de consacrer des efforts équivalents à ceux qui ont été fournis ces dernières années pour mettre en œuvre une politique économique moderne, en introduisant des mécanismes concurrentiels de marché et en recherchant l’efficacité dans la fourniture des biens sociaux et des biens publics.

Le Cambodge, à l’instar des autres pays du tiers-monde, est en effet à la recherche de la voie et des moyens permettant d’assurer un développement durable de son économie. Ce caractère durable du développement en fait un fait structurel, continu au plan de la durée. Le développement du pays doit répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs.

L’homme est au centre du développement durable dans le sens de la continuité du processus par des actions qui jouent le rôle de passerelle entre les générations tout en préservant la santé et l’environnement écologique de la population.

Incontestablement, la situation qui consiste à maintenir une frange importante de la population sans perspective d’emploi conduisant à leur exclusion économique et sociale est dangereuse sur le plan politique et inacceptable au plan social.

Notre propos consistera à nous intéresser à la question du marché du travail et de l’emploi au Cambodge, qui est au centre du développement, partant de la réalité de l’économie du Cambodge plus précisément des caractéristiques de l’emploi et du marché du travail, et terminant par des perspectives du développement à long terme. L’analyse sera à la fois théorique et empirique.

A partir de là, nous proposons une problématique qui a pour but d’éclairer la situation du marché du travail et de l’emploi. Notre problématique repose alors sur ces questions centrales :

1. Quelles sont les caractéristiques du marché du travail propres au Cambodge ?
2. Quelles sont actuellement les politiques du travail et de l’emploi du gouvernement royal du Cambodge ? Sont-elles efficaces et suffisantes pour la création d’emploi et la croissance économique, et quelles en sont les limites ?
3. Quelles mesures sont envisageables face à l’insuffisance éventuelle des politiques existantes, et à des contraintes actuelles et futures ?

Notre travail s’organise autour de deux grands axes qui forment la structure de la recherche, d’une part une analyse du marché du travail et de l’emploi au Cambodge et d’autre part une analyse détaillée des contraintes à court terme et des enjeux à long terme du développement du marché du travail et de l’emploi.

L’étude du marché du travail et l’emploi au Cambodge suppose d’abord qu’on se penche sur une réflexion macroéconomique afin mettre en évident l’évolution économique du pays. A ce propos, nous tentons d’introduire, dans le chapitre I de la partie, une brève histoire économique du Cambodge, depuis le protectorat jusqu’à nos jours, tout en précisant l’évolution macroéconomique depuis le passage à l’économie de marché.

Dans le but de bien comprendre la situation du marché du travail et de l’emploi au Cambodge, nos objectifs de la première partie consistent à analyser, dans un premier temps, (chapitre I) une évolution du cadre macroéconomique du Cambodge tout en rappelant l’histoire économique du Cambodge à partir de l’époque du protectorat (le passage à l’économie de marché). L’analyse de l’évolution macroéconomique du Cambodge offre des informations importantes permettant des analyses détaillées sur la question du marché du travail ainsi que des politiques de l’emploi au Cambodge. A cet égard, une étude théorique du marché du travail nous semble inévitable avant de parler de la situation du marché du travail au Cambodge. Cette étude sera donc présentée dans le chapitre II de cette partie et concerne une brève présentation des différents courants de la pensée économique.

Dans le chapitre III, nous aborderons des analyses des structures et des tendances du marché du travail ainsi que les facteurs à l’origine de l’accroissement du chômage. Ce dernier chapitre de cette partie comprend également une observation sur l’évolution de la population totale cambodgienne depuis les années 1960 et ses caractéristiques. Nous mettons également l’accent sur les transformations relatives aussi bien à celles du marché du travail à long terme (structures), moyen terme (phénomènes de société : le travail des femmes et des enfants par exemple, ou encore le phénomène syndical…), qu’à court terme (conjoncture récente et actualisée de l’emploi). Nous verrons aussi les changements sociaux liés aux modifications des catégories de travail, modifications pour lesquelles emploi, chômage et pauvreté sont étroitement mêlés. Notre intention dans cette première partie sera enfin de vérifier l’adéquation des théories du marché du travail avec la situation actuelle du marché du travail au Cambodge. L’objectif est de savoir s’il existe un marché du travail au Cambodge et quelles sont ses principales caractéristiques.

Le résultat de l’analyse de la première partie servira de base à l’étude des défis du développement du marché du travail et de l’emploi au Cambodge. Nous commencerons cette deuxième partie par une étude portant sur les politiques du marché du travail et de l’emploi (chapitre I). Ce chapitre préliminaire intègre à la fois les aspects théoriques et empiriques, et offre un aperçu des politiques globales et spécifiques du marché du travail du Gouvernement Royal du Cambodge tout en montrant l’impact des mesures économiques générales, ainsi que le lien entre complexification du marché du travail et complexification des politiques de l’emploi. Le principal objectif de ce chapitre est de montrer qu’il n’existe pas forcément de politiques de l’emploi et du marché du travail au Cambodge et que certaines théories visant à améliorer la situation du marché du travail ne sont pas totalement applicables à la situation actuelle du pays. C’est pour cette raison que nous décidons dans le chapitre II d’aboutir des analyses propres au marché du travail cambodgien afin de trouver les contraintes à court et à long terme qui empêchent le bon fonctionnement de ce marché et qui bloquent l’application théorique. Enfin, dans le dernier chapitre (chapitre III), nous essayerons d’envisager les enjeux à long terme permettant d’améliorer la situation du marché du travail au Cambodge.