La relance de l’idée de création d’une Union monétaire regroupant tous les pays membres de la CEDEAO n’est pas nouvelle. On a vu qu’en 1987, un programme avait été élaboré et une échéance fixée. Si la relance décidée lors du 22e sommet de la CEDEAO suscite de l’intérêt [Masson et al (2001), Bénassy-Quéré (2005), Ouadraogo (2003), …] c’est simplement parce que cette fois-ci l’annonce a été suivie d’actes concrets (élaboration du plan de réalisation, création de l’Institut monétaire chargé de la supervision des travaux, la définition d’un cadre de concertation des experts,…) traduisant une volonté de passer à l’action.
Si la réalisation du projet n’avait pas rencontré de difficultés, notre étude serait sans objet aujourd’hui, car l’Union monétaire serait déjà entrée en fonction. En effet, les Chefs d’Etat ouest-africains et les « experts » de la CEDEAO s’étaient donnés 3 ans pour réaliser le projet, malheureusement, c’est la 9e année qui vient de s’achever sans réels progrès. Pire encore, à moins de 2 ans de la nouvelle échéance (la 3e), la CEDEAO vient de commander une étude destinée à trouver des voies alternatives, ce qui est révélateur d’un sentiment de doute se substituant à l’euphorie qu’avait suscité ce projet chez ses promoteurs.
La question qu’on se posait en commençant ce travail reste donc toujours d’actualité. Sans intention de s’aventurer dans des prédictions, on se proposait simplement d’analyser les arguments qui militent en faveur de ce projet et l’aptitude des pays candidats à le réaliser. Cette étude a fait appel, chaque fois que cela a été nécessaire, à la théorie (pour expliquer), à la doctrine (pour apprécier) et aux expériences vécues (pour essayer de comprendre le bien-fondé de certains choix opérés ou pour proposer des solutions alternatives). Cependant, bien qu’on soit allé au-delà des aspects économiques, nous n’avons pas la prétention d’avoir cerné tous les problèmes auxquels le projet fait (ou fera) face. Notre propos se voulait un essai de présentation des linéaments d’un projet en cours de réalisation, donc susceptible d’évolution.
Voici nos principales conclusions :
Le projet d’unification monétaire des pays membres de la CEDEAO repose sur le désir de créer une synergie économique dans la région à travers les économies d’échelles résultant de l’approfondissement de l’intégration économique et les gains à induire au travers de l’accroissement des échanges commerciaux. La cohabitation d’une monnaie unique (le franc CFA), convertible, mais n’autorisant pas l’ajustement par le change (la dévaluation nécessite l’unanimité des membres) et de six monnaies inconvertibles, fréquemment dévaluées et souvent dépréciées (à cause de la non maîtrise de l’inflation) crée des externalités négatives pour les économies en présence et des goulots d’étranglement pour le commerce intra-régional. Les pis-aller envisagés jusque-là, à savoir l’emploi de devises étrangères, l’instauration de Chambre de compensation ou l’émission de chèques de voyage n’ont pas donné une grande satisfaction. La nécessité d’instaurer un cadre de coopération monétaire se trouve donc justifiée.
Cependant, comme les expériences monétaires passées l’attestent, une coopération monétaire régionale peut prendre différentes formes. Le choix d’Union monétaire avec monnaie unique opéré par la CEDEAO est justifié par les effets de débordement positif que celle-ci pourrait induire dans le domaine politique (renforcement des liens de solidarité entre les pays, rétablissement de la paix et de la sécurité dans la région), du commerce extérieur (accroissement de la capacité de négociation de la région dans un monde de plus en plus globalisé) et dans la construction d’une communauté régionale de peuples.
L’évaluation empirique des effets directs et indirects espérés dans ce projet a conduit à un bilan nuancé : les effets directs (économies de devises, coûts de transactions liés aux change,…) sont potentiellement faibles compte tenu des faibles marges de développement des échanges commerciaux. Mais vu la balkanisation de la région, les conflits politiques, les externalités économiques négatives résultant des actions individuelles,…, les effets indirects sont assez importants pour compenser la faiblesse des effets directs. Toutefois, la diversité des modes de formation et de fonctionnement des unions monétaires existantes ou disparues (qui ont servi d’échantillon-témoin dans cette étude) commande de relativiser les propos. Car, tout dépendra de la capacité de la CEDEAO à trouver le mode le plus adapté au contexte ouest africain.
S’agissant des raisons qui ont poussé des pays souverains à procéder à l’unification de leurs espaces monétaires à un moment donné, les quelques expériences analysées révèlent que cela s’explique dans la majorité des cas par le besoin de soutenir l’amorce d’une intensification des échanges commerciaux entre eux, sauf dans le cas des pays de la zone franc CFA où l’union monétaire est envisagée pour susciter justement l’intégration commerciale entre les Etats membres. Si Rose (2000) constate que le commerce entre les membres d’une union monétaire est trois fois plus intense que le commerce entre pays voisins ayant chacun sa monnaie, le niveau des échanges entre les pays de la zone franc CFA (CEMAC et UEMOA) montrent qu’il est simpliste d’en attribuer l’explication à la seule utilisation d’une monnaie unique. Ce qui s’avère primordial en revanche dans la promotion des échanges commerciaux entre pays voisins, c’est, outre le démantèlement des autres barrières (non monétaires), la convertibilité des monnaies et la stabilité des taux de change. Au regard de cette condition, il est vrai que l’inconvertibilité et la volatilité des monnaies des pays ouest-africains non membres de l’UEMOA entravent l’essor des échanges commerciaux dans la région.
L’espoir porté sur les retombées politiques du projet n’est cependant pas dénué de sens. En effet, si seules quelques unions monétaires ont conduit vers une fédération politique (Allemagne, Etats-Unis, Italie,…), l’histoire des unions monétaires a montré que toutes celles qui se sont limitées aux aspects monétaires uniquement n’ont pas survécu (unions latine, scandinave, la zone monétaire de l’Afrique de l’Est,…). La survie de la zone franc – en dépit de tout ce qu’elle peut être : instrument de néo-colonialisme, pour certains, instrument utile mais mal adapté, pour d’autres,…– tient aux relations privilégiées entre la France et les pays africains membres. La détermination des pays européens à aller le plus loin possible dans leur intégration290 trouve certainement une de ses explications dans cet enseignement.
Sur le plan théorique, la théorie traditionnelle des zones monétaires optimales offre une grille d’appréciation de l’opportunité et de la faisabilité d’une union monétaire en précisant les critères à remplir au préalable. Le passage de l’espace CEDEAO au crible de ce corpus a donné des résultats peu satisfaisants, mais étant donné que les unions monétaires existantes ne remplissent pas de façon satisfaisante lesdits critères, elles aussi, il est apparu difficile de se prononcer sur la faisabilité du projet d’union monétaire ouest-africain sur la base uniquement de ces critères d’autant plus qu’ils sont également controversés sur le plan théorique.
L’analyse du projet à la lumière des développements plus récents de la théorie des zones monétaires optimales a également donné des résultats globalement négatifs à l’exception de la théorie endogène pour laquelle l’optimalité est assimilable à une vitesse de croisière, c’est-à-dire qu’elle est atteinte en cours de fonctionnement et non à l’avance. Elle est donc la seule qui apporte une caution théorique aux effets espérés dans ce projet d’unification monétaire ouest-africain. Il importe cependant de remarquer291 que cette théorie ne nie pas le bien-fondé des différents critères d’optimalité soulignés ; elle soutient simplement que les unions monétaires peuvent induire ces critères, ce qui laisse sous-entendre qu’il n’est pas nécessaire de chercher à les réunir coûte que coûte à l’avance. L’important, c’est de créer un environnement favorable à leur développement. A cette fin, la prise en considération de tous les arguments en faveur des zones monétaires s’impose. Cela concerne aussi bien les critères traditionnels et récents que les conditions connexes, à savoir le fédéralisme budgétaire (ou du moins la coordination poussée des politiques budgétaires), la surveillance multilatérale et l’indépendance de la Banque centrale communautaire. Aucun de ces aspects n’est ignoré dans la conception du projet ouest-africain, mais d’importants obstacles économiques, politiques et psychologiques semblent s’opposer à leur réalisation.
Pour la crédibilité et la stabilité de la future monnaie unique, le choix d’un régime de change convenable s’impose. Il existe plusieurs options possibles : soit un ancrage du taux de change et un ciblage de l’inflation ; soit le ciblage d’un agrégat monétaire et l’adoption d’un taux de change souple ; soit l’intervention de la banque centrale sur le marché des changes pour lisser les fluctuations de la monnaie par rapport aux autres monnaies,... A notre avis, étant donné le niveau des échanges intra-régionaux et le déficit de crédibilité des économies et des autorités monétaires des pays non membres de l’UEMOA, un ancrage interne ne constitue pas une option raisonnable. En tant que monnaie du premier partenaire commercial, l’euro est une ancre tout à fait convenable ; il pourrait garantir la stabilité du taux de change de la future monnaie à plus de 50%, estiment Masson et Pattillo (2004).
Par ailleurs, si l’objectif d’instaurer une monnaie unique dans la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest s’est avéré justifié à plusieurs égards, la méthode proposée pour y arriver ne semble pas être supportable par les pays candidats. En effet, les efforts à consentir pour obtenir la convergence des indicateurs vers les seuils fixés sont quasiment les mêmes que ceux requis par les programmes d’ajustement structurel. Dans les deux cas, il s’agit entre autres de maîtrise de l’inflation, d’assainissement des finances publiques, de reconstitution des réserves de devise, etc. Or, malgré le soutien financier qui accompagnait les programmes d’ajustement structurel, dans l’ensemble, les résultats ont été décevants. Les abandons et les suspensions qui ont caractérisé leur application attestent des difficultés éprouvées par les pays ouest-africains à supporter des mesures restrictives sur fond de récession économique ou de faible croissance (situations entre lesquelles les économies de ces pays oscillent depuis deux décennies maintenant). L’expérience européenne dont la CEDEAO s’inspire avait bénéficié non seulement de la solidité économique des pays candidats mais aussi de la conjoncture économique favorable qui régnait dans l’espace OCDE en cette décennie 1990. Et on voit actuellement, les pays qui n’arrivent pas à respecter le Pacte de Stabilité et de Croissance (Allemagne, France,..) attendent le retour de la croissance pour s’imposer les restrictions nécessaires. Bref, le contexte économique actuel de l’espace CEDEAO n’est pas à même de supporter l’austérité économique exigée par les réformes préalables. Si une Banque centrale régionale devait fonctionner dans le contexte actuel, elle serait obligée de relever régulièrement ses taux d’intervention. Ce qui serait dommageable pour une région qui cherche à promouvoir l’investissement privé.
L’inaptitude des pays candidats à supporter les efforts requis par la convergence nominale n’est pas que momentanée. La mauvaise gouvernance économique et la dépendance des économies des pays candidats vis-à-vis de nombreux facteurs exogènes (niveau pluviométrique, aide extérieures, …) réduisent considérablement leur capacité à engendrer une croissance forte et durable. Les situations budgétaires des pays sont si dégradées (la plupart d’entre eux figurent sur la liste des PPTE) que leur équilibration nécessite non seulement de maintenir des efforts soutenus dans le temps mais aussi de bénéficier d’une conjoncture économique régionale et internationale favorable. L’évolution des positions des Etats candidats à la seconde zone monétaire par rapport aux critères de convergence illustre la difficulté qu’il y a de sauvegarder un résultat dans cette région. De même, la situation des pays membres de l’UEMOA vis-à-vis de leur programme de surveillance multilatérale montre que le problème du respect des critères de convergence macroéconomique risque de se poser non seulement au moment de passer à la fusion des deux zones mais également après le démarrage de l’union monétaire intégrale. Bref, le fait de subordonner le projet à des résultats économiques sur lesquels les pays candidats ont très peu d’influence rend sa réalisation aléatoire.
Il importe aussi de remarquer qu’il n’y a pas assez de motifs financiers (marchés financiers embryonnaires) et commerciaux susceptibles d’inciter les pays ouest africains à consentir suffisamment d’efforts pour réaliser les critères de convergence. Obtenant l’essentiel du financement de leurs projets de développement auprès de bailleurs de fonds étrangers et effectuant l’essentiel de leur commerce hors de la région, ces pays sont plus incités à appliquer les programmes de réformes économiques proposés par le FMI292 que les directives relatives à la construction du marché commun régional provenant du Secrétariat exécutif de la CEDEAO. On peut aussi penser que les pays qui pratiquent la réexportation (Bénin, Gambie, Togo, Guinée,…) ont le sentiment d’avoir plus à gagner dans la situation actuelle que dans un cadre harmonisé, ce qui les amèneront à se livrer à des manœuvres dilatoires. Si au moins les pays appliquaient les programmes de réformes économiques du FMI au même moment, il serait peut être possible d’insérer le programme de convergence macroéconomique de la CEDEAO dans les politiques économiques nationales des Etats membres afin de faciliter leur réalisation.
Le cadre institutionnel non plus n’est pas exempt de critiques. Les banques centrales des pays non membres de l’UEMAO ne disposent pas d’indépendance suffisante, si bien qu’on peut douter que la future Banque centrale de la ZMAO puisse en disposer. S’agissant des pays membres de l’UEMOA, les critiques du Président sénégalais relatives au montant des réserves de devises (voir pxx) et les subterfuges utilisés par les grands pays de l’Union (Cameroun, Côte-d’Ivoire et Sénégal) pour financer leur déficit au-delà de la limite autorisée sont autant de signes qui laissent présager une perte d’indépendance de la BCEAO en cas de retrait de la France.
Enfin, il est apparu que la faisabilité de ce projet d’union monétaire regroupant tous les pays ouest-africains se heurte aussi à des obstacles autres qu’économiques, notamment :
Cependant, en conférant à l’union monétaire un rôle de moteur dans le processus d’intégration régionale, les concepteurs du projet devancent les critiques se fondant sur "la théorie du couronnement". C’est donc "l’intégration monétaire avant l’intégration économique" qui est envisagée ; séquence qui reste la mieux adaptée à la situation des pays de l’Afrique de l’Ouest, estiment Laporte (1996), Guillaumont Jeanneney (2004) et Ouadraego (2004). Ceci étant, c’est donc sur la méthode que le débat doit être centré à la fin. Sur cet aspect, nous pensons que malgré la simplification que l’approche accélérée a voulu apporter, le moyen choisi (convergence macroéconomique et formation d’une 2e union monétaire autour du Nigeria au préalable) pour réaliser l’union monétaire régionale ne semble pas approprié. Il est techniquement plus aisé de réaliser l’Union monétaire visée dans le traité de la CEDEAO en s’appuyant sur l’UEMOA. Puisque celle-ci a une ambition d’élargissement (elle l’a prouvée d’ailleurs avec l’admission de la Guinée-Bissau), le plus simple (et le moins coûteux) serait de passer par elle pour obtenir les deux zones monétaires visées actuellement dans "l’approche à deux volets". D’un côté, il y aura la zone "Eco"294 (qui sera un élargissement de l’UEMOA aux autres pays de la CEDEAO à l’exception du Nigeria)) et de l’autre, la « zone naira ». La fusion des deux monnaies pourra intervenir dès que possible. Cette voie n’exige pas la création d’institutions de transition pour superviser les opérations (comme cela est prévu en ce moment dans la seconde zone monétaire). La mission de supervision pourrait être assurée par la BCEAO, l’AMAO et les Banque centrales nationales des pays concernés. Enfin, cette voie annule le risque d’émergence de deux unions monétaires « rivales » dans la région (une union monétaire entre pays "anglophones" et une union monétaire entre pays "francophones").
L’existence de l’Union monétaire de l’Organisation des pays de la Caraïbe Est montre que les difficultés de mise en place de la zone monétaire unique CEDEAO ne peuvent être attribuées entièrement aux problèmes économiques des Etats membres. Comme Cobham (1996), nous pensons que l’intégration monétaire de l’Afrique de l’Ouest se fera assez facilement une fois que les Etats seront fermement engagés. Sans contester le bien-fondé de la convergence macroéconomique, nous pensons tout de même qu’elle ne saurait constituer un passage obligé, sauf pour l’inflation.
Evidemment, la portée de notre étude est limitée puisque tous les contours du projet ne sont pas encore totalement précisés. Cependant, au regard des éléments analysés (qui sont tout de même assez significatifs), les chances de création d’une union monétaire durable (avec monnaie unique) au sein de la CEDEAO par reproduction de la stratégie de Maastricht sont très faibles et ce, parce que les deux contextes sont très différents. Si malgré tout cette Union monétaire devait être lancée à la date prévue (c’est-à-dire en 2010 si la seconde zone monétaire entrait en fonction le 1er décembre 2009), les profils économiques des pays candidats qui ressortent de la présente étude et les leçons des expériences d’unions monétaires passées autorisent de penser qu’elle se dissoudrait d’elle-même au bout de quelques années de fonctionnement. De même, un troisième report d’échéance risque d’entraîner l’abandon définitif du projet.
En plaçant notre étude sous l’angle de la faisabilité, nous n’avons examiné que deux aspects du projet : la conception et la réalisation. Certes, il est estimé que l’indépendance de la Banque centrale commune est indispensable pour la mise en œuvre d’une bonne politique monétaire efficace, mais il est évident que cela ne saurait suffire. Sur le plan économique, une bonne politique monétaire dépendra fondamentalement du degré de sensibilité des économies nationales aux mesures de régulations monétaires. Au cas où la politique monétaire unique reposera sur le ciblage d’un agrégat monétaire, il sera intéressant de connaître les effets d’une impulsion monétaire sur les pays participants à l’Union. De même, dans un contexte de libéralisation financière, les taux directeurs de la Banque centrale commune constituent le principal instrument de la politique monétaire. Il serait également intéressant d’examiner l’impact des mouvements de ces taux sur la croissance et l’inflation. Les expériences de la BCEAO et de la BEAC peuvent apporter un éclairage sur ces questions. Ce sont là quelques pistes pour une recherche future.
Même si on évite subtilement le mot "fédération" pour ménager des sensibilités nationalistes, la perspective de création d’un poste de Ministre des affaires étrangères communes est une orientation claire dans cette voie.
Il est important de noter aussi le caractère généraliste et optimiste de cette théorie (elle prédit les mêmes effets dans tous les projets d’unification monétaire en faisant abstraction aux spécificités des pays candidats).
Passage obligé pour espérer lever des fonds auprès des bailleurs de fonds ou négocier un rééchelonnement de dette.
Selon lequel, chaque pays doit pouvoir traduire en actes, en fonction de ses moyens et capacités, la politique commune définie.
Le remplacement du nom franc CFA est inévitable s’il y a union monétaire au sein de la CEDEAO à cause des pays anglophones.