En effet, les outils de l’urbanisme opérationnel ont été conçus dans une période de croissance urbaine, où la problématique était de maîtriser l’extension urbaine en recourant aux documents de planification et à des procédures fixant la programmation urbaine et intégrant parfois partiellement, le financement des équipements publics (lotissement, Z.A.C., etc.). La production urbaine est alors largement maîtrisée par les acteurs publics, notamment les services déconcentrés de l’État ou les sociétés d’équipement de la S.C.E.T., qui décident des aménagements à réaliser, en fonction de normes institutionnelles calquées sur des besoins potentiels40 (Janvier, 1996). Mais la crise économique des années 1970 puis les lois de décentralisation changent la donne et renouvellent les modes d’intervention sur la ville. Le panel des outils s’élargit avec de nouvelles procédures visant à la reconstruction de la ville sur la ville (Adef, 1998), mais toutes relèvent des démarches incitatives menées par l’État, des organismes publics comme l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH), puis plus récemment l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) et les collectivités locales (Bonneville, 2005).
Autrement dit, les mécanismes de la production urbaine s’appuient sur des articulations entre marchés immobiliers et fonciers et aides publiques (exemptions fiscales, aide directe par le financement d’équipements publics, etc.) avec la tentation de faire porter l’investissement des équipements publics par le marché (Renard, 2000). Tant que les marchés étaient à la hausse, l’activité d’aménagement était rentable et constituait pour les aménageurs privés, une source de profits importante. L’effondrement de ces marchés conduit à un net retrait des aménageurs privés et surtout, les collectivités locales ont dû combler les déficits laissés par les opérations bloquées (Berthier, 1994 ; Gateau-Leblanc & Paris, 2004). Dès lors, les outils de planification (Plan d’Occupation des Sols et Schéma Directeur) et les procédures (en premier lieu, la Z.A.C.) encadrant la production urbaine sont vivement critiqués pour leur rigidité et leur manque de flexibilité vis-à-vis des marchés immobiliers et fonciers.
Cette démarche fut essentiellement le fait des Z.U.P. Dans le cadre des lotissements et surtout des Z.A.C., la loi introduit une négociation possible entre l’aménageur ou le lotisseur d’une part et les acquéreurs et promoteurs d’autre part. Il existe donc des dérogations possibles aux normes en vigueur à demander auprès des services ministériels. voir notamment le cas de la Part-Dieu.