Introduction

« There is a wind of change blowing through Scottish politics »¹ déclara le nouveau First Minister écossais nationaliste, Alex Salmond, au lendemain des élections législatives écossaises de mai 2007. En effet, dix ans seulement après les référendums pour la création de nouvelles institutions politiques en Ecosse et au pays de Galles, les nationalistes écossais et gallois accédaient tous deux aux gouvernements de leurs nations respectives. Le SNP remporta quarante-sept sièges au Parlement écossais, soit un de plus que son principal rival, le parti travailliste, et forma un gouvernement de coalition avec un partenaire politique également indépendantiste, le parti Vert écossais. De son côté, Plaid Cymru parvint à remporter quinze sièges à l’Assemblée galloise et devint partenaire d’un gouvernement de coalition avec son rival historique, le parti travailliste gallois. C’est par conséquent sur toute la politique britannique que souffle le renouveau qu’évoqua Alex Salmond à l’issue des élections législatives du 3 mai 2007, car l’avenir constitutionnel du Royaume-Uni est en jeu et la politique de dévolution prônée par les travaillistes remise en cause.

Aujourd’hui la majorité des Gallois et des Ecossais souhaitent l’élargissement des pouvoirs de leurs arènes politiques respectives et les gouvernements gallois et écossais prévoient tous deux l’organisation de nouveaux référendums sur l’avenir constitutionnel ou politique des nouvelles institutions avant les prochaines élections législatives galloise et écossaise. Le nouveau gouvernement nationaliste écossais a entamé un dialogue, dit « National Conversation », sur l’avenir constitutionnel de l’Ecosse et accepte l’idée d’un référendum à options multiples, comprenant l’indépendance, l’élargissement des pouvoirs du Parlement écossais au sein de l’Union et le statu quo. Les nationalistes gallois ont quant à eux obtenu de leurs partenaires travaillistes au gouvernement gallois l’assurance qu’un référendum serait organisé en 2011 proposant de nouveaux pouvoirs législatifs primaires à l’Assemblée afin qu’elle se rapproche davantage du Parlement écossais sous sa forme actuelle.

Ainsi, les développements politiques que connurent les nouvelles institutions au cours des dix dernières années tendent à confirmer les propos de Ron Davies, initiateur de la dévolution au pays de Galles et ancien secrétaire d’Etat travailliste pour le pays de Galles, selon qui la dévolution est un « processus et non un événement »². C’est en effet le cas à divers égards et nous verrons que les nouvelles institutions ont su au fil du temps créer leurs propres identités politiques et se démarquer, parfois distinctement, du style politique de Westminster et des politiques du gouvernement britannique. La création d’un Parlement écossais permit à ses auteurs une refonte de la politique écossaise en fonction de principes politiques distincts et mieux adaptés au monde moderne, reflétant une volonté d’ouverture et un esprit plus égalitaire et participatif. L’élaboration du projet sera en outre l’occasion de réaffirmer le principe de souveraineté populaire si cher aux Ecossais, en opposition à la souveraineté parlementaire du modèle de Westminster. Dans une moindre mesure, nous verrons que l’Assemblée galloise saura également se démarquer de Westminster par son style de gouvernement et ses politiques en dépit des nombreuses limitations que lui impose son cadre constitutionnel et législatif. Enfin, les deux projets seront marqués par l’adoption d’un mode de scrutin semi-proportionnel dont les conséquences électorales seront pour beaucoup dans l’évolution d’un nouveau style politique en Ecosse et au pays de Galles. Ce mode de scrutin favorisera en effet la formation de gouvernements de coalition et la représentation de petits partis habituellement écartés par le scrutin uninominal majoritaire à un tour, dit « first-past-the-post ». En ce sens, les auteurs des projets de dévolution seront parvenus à atteindre les objectifs qu’ils s’étaient fixés en permettant à l’Ecosse et au pays de Galles de participer pleinement au gouvernement de leurs nations et de mettre un terme au déficit démocratique particulièrement décrié lors des gouvernements conservateurs successifs entre 1979 et 1997. Néanmoins, le bilan de dix années de dévolution au Royaume-Uni ressemble peu à celui recherché par les travaillistes lors de l’élaboration des projets dans les années 1990 et que George Robertson, alors secrétaire d’Etat pour l’Ecosse au Cabinet fantôme, avait résumé ainsi :

‘« Devolution will kill nationalism stone-dead »³.’

Nous verrons que cette position, qui tend à considérer le nationalisme comme revendication politique et l’amélioration du gouvernement des deux nations comme une réponse adaptée à ces revendications, sera rapidement remise en cause par la progression électorale des nationalistes gallois et écossais dans leurs institutions respectives. L’échec apparent de la stratégie travailliste nous amènera ainsi à nous interroger sur la nature même du nationalisme en Ecosse et au pays de Galles et sur l’avenir d’un Etat d’Union britannique mis à mal par des nationalismes résurgents dans un monde post-impérial.

Il s’agit là d’un débat que Tom Nairn voulut ouvrir en 1977, lorsqu’il publia son désormais célèbre The Break-up of Britain ⁴ , que nous choisirons comme point de départ de notre propre réflexion sur les nationalismes résurgents en Ecosse et au pays de Galles. Il s’agira dans un premier temps de nous interroger sur les notions mêmes de « nation » et d’« Etat » avant d’appréhender le nationalisme au travers des divers travaux de ses théoriciens. Théories auxquelles nous tenterons de faire écho par quelques brefs rappels historiques éclairant l’un ou l’autre des aspects des nationalismes gallois et écossais. Nous nous éloignerons quelque peu de la théorie de Nairn afin de souligner la qualité émotionnelle du nationalisme au détriment de considérations plus économiques et nous nous intéresserons tout particulièrement aux liens entre Etat et nation. Néanmoins, la théorie de Nairn nous apportera certains éléments de réponse quant à la résurgence des nationalismes gallois et écossais, notamment au cours de la deuxième moitié du XXe siècle. En effet, pour cet auteur longtemps marxiste, le nationalisme n’a pas pour origine la dynamique interne de sociétés individuelles mais le développement général de l’histoire depuis la fin du XVIIIe siècle. En ce sens, le nationalisme, que Nairn conçoit en des termes matérialistes, s’inscrit dans une dynamique historique mondiale et est déterminé par certains aspects de la politique économique mondiale à partir de la Révolution française et des Révolutions industrielles jusqu’à nos jours. Il précise cependant que le nationalisme ne se fonde pas sur le développement économique mondial en tant que tel – c’est à dire qu’il n’est pas simplement un produit de l’industrialisation – mais du développement inégal de l’histoire depuis le XVIIIe siècle, un phénomène aujourd’hui perpétué par la mondialisation. Enfin, Nairn décrira la résurgence des nationalismes gallois et écossais comme la conséquence inévitable du démantèlement de l’Empire britannique, jusqu’alors unique facteur d’unité entre les différentes régions d’un « Royaume-désuni » dont il soulignera l’obsolescence constitutionnelle.

Bien que Tom Nairn oriente désormais son argumentation vers des phénomènes plus modernes, notamment la mondialisation économique et la politique de libre-marché prônée d’abord par Margaret Thatcher et ensuite par Tony Blair, The Break-up of Britain demeure représentatif du débat intellectuel et politique préalable à la première tentative travailliste d’enrayer la progression du nationalisme par un projet de dévolution. Or, il nous paraîtra essentiel pour notre propos de revenir en détail dans une première partie sur la teneur du débat et les résultats des référendums de 1979 car nous verrons qu’ils auront de lourdes répercussions sur l’avenir constitutionnel de ces nations. C’est en effet à partir des premiers projets d’assemblées galloise et écossaise que se mettront en place les principaux vecteurs d’une reconstruction étatique en Ecosse et au pays de Galles qui mèneront à la création d’un Parlement écossais à Edimbourg et d’une Assemblée galloise à Cardiff en 1999.

Notre étude couvrira donc une période de trente ans riche en rebondissements et en enseignements quant aux nationalismes intra-britanniques et aux répercussions politiques et constitutionnelles de la dévolution en Ecosse et au pays de Galles. Après un bref rappel historique sur la question du Home Rule en Grande-Bretagne et des mesures de décentralisation administrative accordées à l’Ecosse et au pays de Galles par le passé, nous analyserons le débat relatif à la dévolution à partir de la fin des années 1970, lorsque le gouvernement Callaghan, dans le but de mettre un terme à l’essor du nationalisme, voulut introduire des mesures de dévolution, jusqu’aux élections législatives galloise et écossaise de mai 2007 signalant l’accession des nationalistes aux gouvernements gallois et écossais. Il s’agira de déterminer en quoi les projets de dévolution élaborés puis mis en œuvre par le gouvernement travailliste de Tony Blair participent à la reconstruction étatique de l’Ecosse et du pays de Galles. Nous verrons en effet que les nouvelles institutions s’émanciperont rapidement de Westminster malgré les nombreux garde-fous qui leur furent imposés par leur cadre législatif d’une part et une série de mécanismes régissant les relations entre les diverses institutions politiques britanniques d’autre part.

Il convient ici d’apporter quelques précisions quant à l’utilisation du terme « dévolution ». Nous entendons par là le processus par lequel le Parlement de Westminster a transféré des pouvoirs législatifs à un nouveau Parlement écossais et des pouvoirs exécutifs à une Assemblée galloise. La dévolution implique en outre le transfert de pouvoirs d’une autorité politique supérieure vers un nouvel organe élu subordonné au Parlement. Elle se distingue dès lors du fédéralisme en ce qu’elle préserve la suprématie du Parlement de Westminster et de la Couronne en son Parlement. Une forme de gouvernement fédéral impliquerait au contraire la division de cette souveraineté entre le Parlement et les nouvelles institutions galloise, écossaise et nord-irlandaise. Notons enfin que l’utilisation du terme « dévolution » est relativement récent en Grande-Bretagne puisqu’il lui fut longtemps préféré la notion de « Home Rule », utilisé notamment par les nationalistes jusque dans la première moitié du XXe siècle. Ce terme, auquel se substituait parfois la notion de « self-government », implique davantage le concept de gouvernement autonome que le terme de dévolution qui rappelle au contraire la suprématie en amont d’une institution politique supérieure. C’est justement parce que nous voulons insister sur la continuité de la suprématie du centre que nous choisirons d’utiliser le terme « dévolution » pour indiquer tout processus relatif à la création du Parlement écossais à Holyrood et de l’Assemblée galloise à Cardiff.

L’idée d’un tel mouvement de déconcentration des pouvoirs vers les diverses entités territoriales que compte le Royaume-Uni remonte au XIXe siècle, lorsque les Libéraux, sous Gladstone, voulurent introduire un Home Rule all round dans le but de régler la question irlandaise. A l’époque ce projet se heurta de façon significative à des questions similaires que celles soulevées un siècle plus tard lors des débats préalables aux projets de dévolution de 1978 et 1998, à savoir notamment la question des finances et de la représentation des quatre nations à Westminster. Le débat, toujours en cours aujourd’hui, sur la question dite du « West Lothian », d’abord soulevée par Tam Dalyell en 1977, et sur la répartition des deniers publics, aujourd’hui régie par la formule Barnett, souligne en effet le paradoxe de la constitution britannique.

Etat unitaire multinational, distinct des entités politiques classiques que sont les Etats unitaires, fédéraux ou confédéraux, l’Etat britannique a longtemps reposé sur un « déséquilibre constitutionnel » complexe, oscillant entre Etat unitaire et Etat d’Union, en ce qu’il compensa la suprématie de Westminster et des politiques prises à Londres par un degré d’autonomie reposant sur la société civile de ses nations constituantes. Dans un bref rappel historique, nous évoquerons à cet effet la théorie de Lindsay Paterson sur l’autonomie dont jouit la société écossaise à partir du traité d’Union de 1707 mais qui peu à peu s’étiola, puis les diverses mesures de décentralisation administrative, également nommée « dévolution administrative », à valeur parfois symbolique, qui furent accordées par le passé à l’Ecosse et au pays de Galles. Enfin, nous noterons que la centralisation des pouvoirs sous les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher et John Major, en niant les spécificités sociétales, politiques et économiques des nations constituantes de la Grande-Bretagne, rompra définitivement ce fragile « déséquilibre constitutionnel » et rapprochera encore davantage l’Etat britannique d’un Etat unitaire.

Nous ne nous attarderons pas ici sur le lien de cause à effet de cette rupture et de la résurgence des nationalismes intra-britanniques puisqu’il a déjà fait l’objet de nombreux ouvrages, mais nous soulignerons toutefois l’effort de continuité de ce phénomène de centralisation des pouvoirs par les gouvernements travaillistes de Tony Blair et Gordon Brown en dépit de leur mise en œuvre de projets de dévolution en Ecosse et au pays de Galles. Une étude des évènements menant à la création d’un Parlement écossais et d’une Assemblée galloise en 1999, puis l’analyse des Scotland Act 1998 et Government of Wales Act 1998 apporteront certains éclairages quant au degré réel de décentralisation voulu par le gouvernement travailliste de Tony Blair. Nous nous efforcerons par ailleurs de noter les nombreux garde-fous qu’imposèrent les travaillistes lors de l’élaboration des projets pour la création de nouvelles institutions, dites « autonomes », en Ecosse et au pays de Galles. Ces garde-fous seront à l’image de la centralisation des pouvoirs caractéristique du style politique du gouvernement Blair qui, comme nous le verrons, optera pour la dévolution pour des raisons plus pragmatiques qu’idéologiques. Les projets de dévolution en Ecosse et au pays de Galles seront par conséquent jalonnés de multiples contradictions que ne manqueront pas de ressentir les acteurs principaux des nouvelles institutions politiques galloise et écossaise et les populations de ces deux nations. De vives tensions émergeront inévitablement lors de la mise en œuvre de deux projets aux contradictions inhérentes.

Notre étude nous mènera dans une deuxième partie à analyser d’une part en quoi les efforts de centralisation du gouvernement travailliste de Tony Blair provoqueront par réaction une émancipation plus rapide des nouvelles institutions, comme l’illustreront par exemple l’épisode lié au refus du Parlement écossais de diminuer le nombre de députés écossais en son sein en dépit des pressions de Westminster, ou encore celui de la motion de confiance de novembre 2000 à l’encontre d’Alun Michael, poulain de Tony Blair parachuté au poste de premier First Secretary de l’Assemblée galloise. En effet, les pressions centralisatrices du gouvernement britannique, parmi lesquelles le recours fréquent à des motions Sewel pour régler des litiges entre Westminster et les institutions politiques périphériques ou encore la pression exercée par le gouvernement britannique et le parti travailliste britannique sur les groupes travaillistes au Parlement écossais et à l’Assemblée galloise, exacerberont plus encore le mouvement centrifuge de la dévolution en Grande-Bretagne. Cette dynamique sera particulièrement marquée au pays de Galles où le Cabinet ministériel gallois, sous l’égide de son First Minister, Rhodri Morgan, ne tardera pas à vouloir modifier en profondeur le fonctionnement de l’Assemblée galloise tel qu’il fut prévu par le Government of Wales Act 1998. Une commission d’enquête sur le fonctionnement de l’Assemblée galloise (Assembly Review of Procedures) sera nommée à cet effet dès 2000, et sera ensuite relayée par une seconde commission d’enquête présidée par Lord Richard of Ammanford, dite commission Richard, sur les pouvoirs de l’Assemblée. Elle remettra alors en cause les limitations de son cadre législatif et prônera entre autres l’octroi de pouvoirs législatifs primaires. Son rapport, publié en 2004, servira de base au Government of Wales 2006, marquant une étape supplémentaire du développement de la nouvelle politique galloise. Le Government of Wales Act 2006, à l’instar de l’Acte de 1998, sera néanmoins également révélateur des réflexes centralisateurs du gouvernement britannique qui s’écartera des recommandations trop « radicales » du rapport de la commission Richard et procédera par étapes dans l’octroi de nouveaux pouvoirs à l’Assemblée galloise. La dernière étape, accordant des pouvoirs législatifs primaires à l’Assemblée, sera soumise à référendum. Rappelons que les travaillistes gallois se sont formellement engagés à l’organiser en 2011 dans le cadre de leur accord de coalition avec les nationalistes gallois.

D’autre part, nous serons amenés à considérer en quoi le principe même de dévolution et les cadres législatifs des nouvelles institutions tels qu’ils sont définis par les Scotland Act 1998 et Government of Wales Act 1998 comportent un effet « boule de neige ». Nous verrons que les caractéristiques intrinsèques des projets de dévolution adoptés en 1998, tant par la définition de leurs pouvoirs respectifs que par l’adoption d’un scrutin semi-proportionnel et la plus grande représentativité des divers partis politiques gallois et écossais favoriseront l’émergence de politiques différentes à Cardiff et Edimbourg. Par leur représentation politique, les nouvelles arènes politiques galloise et écossaise refléteront davantage les traditions politiques galloise et écossaise plus à gauche et plus collectivistes et elles se démarqueront en ce sens des politiques néo-libérales du gouvernement britannique. Les groupes travaillistes à l’Assemblée galloise et au Parlement écossais se trouveront par conséquent dans une position délicate, tiraillés entre les directives du parti travailliste britannique, les exigences, parfois, d’un gouvernement de coalition et le désir de poursuivre des politiques distinctes et mieux adaptées aux contextes gallois et écossais, comme l’illustreront les politiques galloise et écossaise au regard des soins aux personnes âgées et de l’enseignement supérieur. Au contraire, les nouvelles institutions seront considérées plus proches des intérêts gallois et écossais par le grand public qui sera plus enclin à voter pour les partis nationalistes gallois et écossais. L’Assemblée galloise et le Parlement écossais serviront par conséquent de plateforme électorale idéale aux partis nationalistes gallois et écossais : en se démarquant de façon croissante des politiques du gouvernement à Westminster et en obtenant toujours davantage de pouvoirs, ces deux institutions redéfiniront la vie politique de leurs nations et transformeront graduellement les institutions politiques, sociales et économiques galloises et écossaises pour les assimiler à des institutions quasi-étatiques. Le processus de la dévolution ressemblera alors à un processus de construction étatique mais nul ne saurait dire s’il mènera véritablement au démantèlement du Royaume-Uni que prédit Tom Nairn en 1977.