2 – L’émancipation des nouvelles institutions

A – L’Assemblée s’affranchit du centre: la motion de confiance contre Alun Michael

Le parti travailliste gallois connut une période difficile lors des premiers mois d’existence de l’Assemblée. En effet, n’étant pas parvenu à obtenir une majorité absolue ou un accord de coalition avec les libéraux-démocrates, il dut former un gouvernement minoritaire à l’Assemblée. Si la possibilité d’un gouvernement de coalition avait été discutée entre les partis travailliste et libéral-démocrate écossais, il n’en fut rien au pays de Galles où les travaillistes furent pris de court par l’avancée inattendue de Plaid Cymru aux élections et la perte de certains bastions travaillistes au profit des nationalistes. Après l’échec de discussions menées avec les libéraux-démocrates, Alun Michael n’eut d’autre choix, en tant que First Secretary, que de former un gouvernement minoritaire. Il savait qu’il devrait s’appuyer sur l’ensemble des élus travaillistes et compter sur les divisions de l’opposition pour rester au pouvoir. Mais la vulnérabilité de son gouvernement fut parfois exposée au cours de ses premiers mois d’existence et il n’était pas rare que des amendements introduits par l’un des partis de l’opposition finissent par être entérinés.

Alun Michael était en outre une figure controversée au sein du parti travailliste au pays de Galles en raison des liens étroits qu’il entretenait avec les instances dirigeantes du parti à Londres. Certaines figures travaillistes galloises, telles que Rhodri Morgan, craignaient en effet qu’il ne soit trop proche des intérêts politiques britanniques du parti et qu’il ne sache à l’avenir défendre les intérêts du pays de Galles au sein d’une Assemblée pour laquelle il ne s’était pas montré très enthousiaste par le passé. D’abord nommé secrétaire d’Etat pour le pays de Galles après la démission de Ron Davies le 28 octobre 1998, Alun Michael jouit en effet du soutien appuyé du Premier ministre lors de son élection à la tête du parti travailliste gallois le 20 février 1999. Tony Blair se déplaça alors au pays de Galles à trois reprises au cours de la campagne dans l’espoir de partager sa cote de popularité, alors élevée, avec son protégé. Il s’attira par conséquent les critiques de la presse galloise et notamment du Western Mail qui ne cachait pas son soutien à Rhodri Morgan.En outre, l’ancien deputy leader du parti travailliste gallois, Roy Hattersley, s’opposa fermement à la candidature d’Alun Michael, qu’il qualifia de « caniche » du Premier ministre dans un article du Times en février 1999. Il ajouta:

‘« Blair dictates that, in principle democracy must be extended at every level. But, in practice, that means only so long as Tony Blair can be guaranteed the result which he wants […] By its very nature, devolution means that sometimes Cardiff will disagree with London. If the Prime Minister is not prepared to risk the leader of the Welsh Assembly arguing for Wales, he is denying the purpose of the Assembly’s existence »²⁶⁰.’

Les travaillistes gallois (Labour Group in the Welsh Assembly) étaient dès lors fragilisés à la fois car ils n’étaient pas parvenus à obtenir la majorité absolue à l’Assemblée mais également en raison du manque de légitimité de leur leader. De fait, la fragilité du gouvernement d’Alun Michael fut notamment soulignée lors des débats concernant la crise de l’agriculture au pays de Galles. L’agriculture galloise (essentiellement basée sur la production de viande bovine, d’agneau et de produits laitiers) avait en effet été fortement touchée par plusieurs facteurs parmi lesquels une chute des prix internationaux, l’épizootie d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) au Royaume-Uni, et les réformes liées à la politique agricole commune européenne (PAC) signifiant une baisse des subventions agricoles européennes et une exposition croissante aux aléas des marchés internationaux. Bien que cette crise agricole ait affecté l’ensemble du Royaume-Uni à l’époque, elle fut vivement ressentie au pays de Galles où les petites exploitations agricoles furent particulièrement fragilisées. Si l’Assemblée dut assumer la responsabilité de la crise agricole galloise, sa résolution dépendait en réalité de décisions prises à l’échelle européenne et du ministère de l’agriculture britannique, principal porte-parole des agriculteurs britanniques au Parlement européen (Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, MAFF). Néanmoins, l’Assemblée voulut souligner son rôle dans la nouvelle politique galloise par un geste symbolique envers les agriculteurs gallois : elle demanda l’annulation de l’interdiction qui avait été imposée de façon controversée sur la vente de viande à l’os à la veille des élections générales de 1997. L’Assemblée avait alors pour ambition d’être la première à obtenir la levée de l’interdiction de vente de viande à l’os mais elle dut s’incliner face à l’opposition du chef des services vétérinaires gallois (Chief Medical Officer for Wales) et du gouvernement travailliste britannique. Paradoxalement, elle fut plus tard accusée d’entraver la levée de l’interdiction lorsque le ministère de l’agriculture britannique (MAFF) fit volte-face le 20 septembre 1999 et fit part de de son souhait d’autoriser la vente de viande à l’os.

Cet épisode remit en cause la capacité d’action de l’Assemblée qui voulut réagir en proposant deux systèmes d’abattage de veaux et brebis à l’échelle britannique visant à limiter la fraude et obtenir des subventions supplémentaires. Or, après qu’ils aient été rejetés par le ministre britannique de l’Agriculture de l’époque, Nick Brown, Christine Gwyther, la ministre galloise de l’Agriculture, annonça qu’un budget de £750 000 était prévu par l’Assemblée afin que le pays de Galles puisse mettre en œuvre son propre système d’abattage de veaux entre le 1er octobre 1999 et la fin de l’année lorsque tout système de ce type expirerait en vertu de la législation européenne. Cette mesure reçut non seulement le soutien unanime des agriculteurs gallois mais elle acquit également une valeur symbolique importante pour la communauté agricole, satisfaite que l’Assemblée agisse indépendamment de Westminster dans le but de lui venir en aide. Néanmoins, malgré les annonces de Christine Gwyther, aucun système d’abattage gallois ne vit le jour le vendredi 1er octobre et la ministre finit par annoncer à l’Assemblée le mercredi suivant qu’il existait de nombreux obstacles légaux à la mise en place d’une telle mesure. En effet, tout système de ce type doit en théorie concerner l’intégralité d’un Etat membre et non pas une région de celui-ci. Toutefois, avant même que Franz Fischler, le commissaire européen à l’agriculture, n’ait eu le temps de se prononcer sur la proposition de l’Assemblée galloise, le projet fut tué dans l’oeuf le 12 octobre lorsque les partis de l’opposition exigèrent que le gouvernement travailliste s’engage à sa mise en place et que celui-ci abandonna formellement le projet en guise de réponse. Cet abandon provoqua la colère des agriculteurs et des partis d’opposition. Celle-ci s’unit lors d’un vote de confiance contre Christine Gwyther, qui, contre toute attente, refusa de démissionner malgré le passage de la motion de censure à son encontre par trente voix contre vingt-sept.

Cette première crise constitutionnelle que traversait alors la nouvelle Assemblée galloise s’aggrava en outre lorsque Alun Michael refusa à son tour de se séparer de sa ministre de l’Agriculture. Son propre poste fut alors compromis et les conservateurs déposèrent un vote de confiance à son encontre pour son mépris de l’avis majoritaire au sein de l’Assemblée. Les nationalistes s’abstinrent cette fois et Alun Michael obtint un sursis mais cet épisode avait mis en évidence l’instabilité du gouvernement minoritaire. D’autant plus qu’Alun Michael était l’objet de critiques croissantes de certaines figures du parti travailliste gallois, parmi lesquels l’ancien secrétaire d’Etat pour le pays de Galles, Ron Davies.

Dans une intervention au Welsh Governance Centre à l’université de Cardiff le 19 janvier 2000²⁶¹, Ron Davies questionna en effet l’efficacité de l’Exécutif, le manque de consensus et la politique travailliste dans son ensemble à l’Assemblée, aiguisant en fait des tensions déjà vives entre le parti travailliste gallois et le groupe parlementaire travailliste à Westminster. Ron Davies soulevait en effet plusieurs problèmes inhérents au fonctionnement de l’Assemblée depuis sa mise en place. Tout d’abord il n’y avait selon lui aucun mécanisme permettant des discussions collectives sur les questions constitutionnelles relatives au fonctionnement de l’Assemblée, à savoir les liens entre l’Assemblée et les députés gallois de Westminster, l’adéquation des modes de scrutin et les pouvoirs transférés ou encore la taille de l’Assemblée. Les membres de l’Assemblée, de par leur nombre limité, devaient consacrer la majorité de leur temps au travail des commissions parlementaires, chargées du développement et de la mise en œuvre de la législation, et il n’existait donc pas de députés de base (backbenchers) comme à Westminster chargés de son examen. En excluant les deux Presiding Officer s, les neuf membres du Cabinet ministériel et les trois Deputy Ministers, il ne restait plus que quarante-six membres pour couvrir un ensemble de questions aussi large que celui traité à Westminster par plus de cinq cents députés. Les membres de l’Assemblée se plaignaient donc de manière croissante d’être constamment pris entre deux feux et de manquer d’information pour l’examen de la législation.

De fait, l’information nécessaire était envoyée trop tardivement aux commissions ou pas du tout. En vertu du Government of Wales Act de 1998 et des Standing Orders de l’Assemblée galloise, les membres du Cabinet ministériel gallois pouvaient choisir de ne pas partager certaines informations ou documents avec les autres membres de l’Assemblée. Or, selon Ron Davies, cela permettait à l’Exécutif d’utiliser ses pouvoirs à son avantage et de fonctionner selon un mode plus proche de celui de Westminster que celui initialement envisagé.

Ron Davies soulignait en outre qu’il n’existait pas réellement de procédure de décision collective en séance plénière à l’Assemblée et que ses membres étaient trop souvent confrontés à des situations dans lesquelles ils ne pouvaient qu’accepter ou refuser un projet sans vraiment avoir l’occasion d’en débattre. Il dénonçait donc une concentration des pouvoirs entre quelques mains et accusait l’Exécutif de vouloir minimiser le rôle des commissions parlementaires, chargées entre autres d’examiner les propositions de loi issues de l’Exécutif. Il n’y avait donc qu’un contrôle insuffisant des activités de l’Exécutif par le reste de l’Assemblée.

‘« Attempts to influence the Office of the Presiding Officer and political interference in the circulation of official reports prepared for Committees are not hallmarks of an administration at ease with itself and confident in its relationship with the Assembly. The National Assembly was not designed as a committee or cabinet model or as a committee versus cabinet model. It was designed as a hybrid – a cabinet and committee model – and will operate most effectively when the rights and responsibilities of all concerned are recognised by all concerned »²⁶².’

Il ajoutait qu’il n’existait aucun forum pour la formulation de priorités ou de stratégies politiques par l’ensemble de l’Assemblée. Aucune politique n’émanait véritablement de l’Assemblée et la politique menée par l’Exécutif manquait jusqu’alors d’ouverture et d’ambition selon lui. Pour Ron Davies, la politique menée par l’Exécutif émanait directement des politiques du gouvernement britannique, à l’instar du Welsh Office avant la dévolution. Notons qu’il s’agissait là d’une attaque visant directement son successeur à la tête du parti travailliste gallois. Enfin, selon Ron Davies, l’Assemblée survivait au jour le jour grâce à une succession d’accords officieux entre l’un ou l’autre des partis minoritaires qui ne devaient rien à des débats informés et ne faisaient que ternir l’image déjà négative de l’Assemblée.

Cette intervention contribua certainement à fragiliser la position d’Alun Michael, mais ce fut finalement la question d’Objective One ²⁶³ ,qui l’avait tant embarrassé pendant la campagne, qui devait être à l’origine de sa chute. Plaid Cymru en avait fait son cheval de bataille pendant la campagne et n’avait de cesse d’exiger d’Alun Michael l’assurance que le gouvernement britannique débloquerait les fonds nécessaires pour sa mise en place (matched funding). Alun Michael ne pouvait cependant s’y engager avec certitude car le Chancelier de l’Echiquier et le Trésor britannique refusèrent de donner une réponse définitive avant la fin de leur enquête sur les dépenses budgétaires des trois prochaines années. Les nationalistes décidèrent alors au cours de leur conférence annuelle de septembre 1999 de donner aux travaillistes une date butoir. La question d’Objective One présentait en effet un intérêt électoral indéniable pour les nationalistes car les régions concernées par le programme d’aides financières européennes correspondaient peu ou prou aux bastions de Plaid Cymru et aux régions du sud où la concurrence des nationalistes avec le parti travailliste était la plus prononcée. Les nationalistes portèrent le coup de grâce au parti travailliste lors d’une élection partielle dans la circonscription de Ceredigion, au cœur de la zone concernée par l’aide financière européenne. L’élection fut tenue après que Cynog Davis, détenteur d’un double mandat, ait décidé de démissionner de son poste de député à Westminster pour se consacrer entièrement à son mandat de député à l’Assemblée galloise. Bien que l’élection ait été destinée à élire un député pour Westminster, la campagne se concentra essentiellement sur les domaines pourtant décentralisés de la santé, de l’éducation et, inévitablement, de l’aide financière européenne aux régions jouissant du statut Objective One. Ce fut alors l’occasion d’une véritable remise en cause de la politique travailliste à l’Assemblée et de la direction politique d’Alun Michael. La médiatisation du débat sur la question des fonds européens fut en outre d’autant plus importante que l’éditeur politique du journal Wales on Sunday, Martin Shipton, se présenta en tant que candidat à l’élection partielle sous le titre « Objective One – Matched Funding Now ».

Le résultat de l’élection fut très décevant pour le parti travailliste car même s’il était certain de ne pouvoir remporter une élection organisée dans un des bastions de Plaid Cymru, il n’avait certes pas prévu de s’effondrer jusqu’à la quatrième place, derrière le parti conservateur. Le parti travailliste était en effet arrivé second dans cette même circonscription lors des élections législatives de 1997. Il s’agissait d’une véritable humiliation pour le parti travailliste et d’un message sans équivoque pour le pays de Galles comme pour Londres sur les compétences du First Secretary gallois et la direction travailliste à l’Assemblée galloise. En effet, un sondage NOP/HTV mené entre janvier et mars 2000 suggérait que même si les Gallois en majorité ne remettaient pas en cause le bien-fondé de l’Assemblée, ils se montraient fort mécontents de sa gestion. Ainsi, 59,5% des Gallois affirmaient qu’ils voteraient « oui » au maintien d’une Assemblée si un référendum était à nouveau organisé et 40,4% voteraient « non ». Rappelons que lors du référendum de septembre 1997, 50,3% des Gallois avaient voté « oui » contre 49,7% ayant voté « non », ce qui suggère une amélioration quant à la popularité de l’Assemblée. Néanmoins, 56% des sondés se déclaraient insatisfaits du travail d’Alun Michael à l’Assemblée contre 25% de personnes satisfaites ; 64% des sondés pensaient que Rhodri Morgan serait un meilleur First Secretary contre 5% de sondés pensant qu’il serait pire et 31% d’indécis.

Graphique 4 – Que voteriez-vous si un référendum était organisé pour le maintien de l’Assemblée ?

Source: graphique de l’auteur. Résultats du sondage NOP/HTV janvier-mars 2000, cités dans Osmond, Devolution Relaunched, op. cit. p. 53 « If there were a further referendum on the National Assembly for Wales, would you vote “ yes” to keep the Assembly or “no” to abolish it? »

Le lendemain de la présentation des prévisions budgétaires annuelles par Edwina Hart, ministre des Finances, le 8 février 2000, une motion de confiance fut déposée à l’encontre d’Alun Michael au nom des trois partis de l’opposition. Alun Michael, sachant que l’inévitable devait arriver répondit aux attaques de l’opposition avant de tendre sa lettre de démission au Presiding Officer, avant même que la motion ne soit passée, à la plus grande surprise des membres de l’Assemblée. Le Presiding Officer dut donc inviter l’opposition à retirer sa motion de confiance puisque le First Secretary avait démissionné, mais elle refusa et la motion fut votée malgré la confusion ambiante par trente et une voix contre vingt-sept.

Le geste d’Alun Michael avait beaucoup surpris les membres travaillistes et achevé de le décrédibiliser. Il avait voulu ainsi éviter que la motion ne soit votée afin de faciliter au parti travailliste la tâche de le nommer à nouveau en qualité de First Secretary. Selon, J. Barry Jones et Denis Balsom²⁶⁴, Tony Blair était déjà intervenu afin de préserver la position d’Alun Michael à la tête de l’Assemblée en début de semaine en entamant lui-même des négociations avec les libéraux-démocrates dans le but de former un gouvernement de coalition. L’échec des négociations menées par le Premier ministre britannique avait à nouveau ébranlé la légitimité d’Alun Michael. Or, la cote de popularité d’Alun Michael au sein du parti travailliste gallois était déjà très basse et, ayant prévu qu’il perdrait la motion de confiance, son exécutif avait décidé au matin du 9 septembre de se réunir dans l’après-midi et d’élire son nouveau First Secretary à bulletin secret. Le choix du bulletin secret était significatif car il suggérait la fragilité de sa position au sein du parti travailliste gallois : en effet, seule une poignée de travaillistes lui restèrent fidèles. Alun Michael, ayant compris qu’il avait perdu le soutien des travaillistes, démissionna par conséquent de son poste de leader du parti et Rhodri Morgan fut nommé suppléant. Rhodri Morgan fut enfin nommé First Secretary le 15 février.

L’épisode Alun Michael avait fortement décrédibilisé le parti travailliste auprès de l’opinion publique galloise : quarante-six pour cent des Gallois pensaient que le parti travailliste gallois en était ressorti diminué, cinquante et un pour cent pensaient de même de Tony Blair, cinquante-deux pour cent d’Alun Michael et trente-deux pour cent de l’Assemblée dans son ensemble selon le sondage NOP/HTV cité plus haut. La position de Rhodri Morgan, au contraire, en ressortait renforcée selon quarante-neuf pour cent des sondés. En outre, soixante-deux pour cent des sondés pensaient que les partis de l’opposition avaient eu raison de déposer une motion de confiance contre Alun Michael puisqu’il n’avait pas été capable de donner de garanties quant au déblocage de fonds supplémentaires du Trésor britannique dans le cadre d’Objective One, parmi lesquels cinquante et un pour cent de partisans travaillistes. Toutefois, quarante-quatre pour cent d’entre eux pensaient que Rhodri Morgan n’aurait pas plus de chances d’obtenir ces fonds supplémentaires du Trésor, contre quarante et un pour cent affirmant le contraire. Cela suggère que la question des fonds supplémentaires n’était pas l’unique raison de l’impopularité croissante d’Alun Michael, mais bien ses liens étroits avec les instances dirigeantes du groupe parlementaire travailliste à Westminster et sa gestion trop centralisatrice de l’Assemblée dans le cadre d’un gouvernement minoritaire. L’Assemblée s’était ainsi affranchie du contrôle de Westminster et chercherait désormais à mener une politique plus consensuelle et plus en phase avec les intérêts gallois. Une page de son histoire avait été tournée. Nous verrons que l’Assemblée galloise aspirera bientôt à des choix politiques différents, notamment en termes d’éducation et de santé. Pourra-t-elle cependant s’affranchir entièrement de Westminster ?

Graphique 5 – Pensez-vous que l’opposition a eu raison de déposer une motion de confiance à l’encontre d’Alun Michael au sujet des fonds d’Objective One ?

Source : graphique de l’auteur. Sondage NOP/HTV, janvier-mars 2000, cité dans Osmond, Devolution Relaunched, op. cit. p. 54

Graphique 6 - Pensez-vous que les figures suivantes sont sorties grandies, diminuées ou égales à ce qu’elles étaient après le changement de dirigeants à l’Assemblée ?

Source: graphique de l’auteur. Sondage NOP/HTV, janvier-mars 2000, cité dans Osmond, Devolution Relaunched, op. cit. p. 54