2.1 Les insuffisances historiques d’une définition internationale du terrorisme

Les divergences politiques au sujet de la définition du terrorisme portèrent sur deux éléments majeurs : la surestimation de l’État comme sujet ou objet du terrorisme et la délicate distinction entre les organisations terroristes et les mouvements de libération nationale. Assurément, l’absence d’une acception consensuelle du terrorisme ralentit toute politique internationale de répression.

‘« Il faut aussi insister, bien sûr, sur l’absence d’une définition internationalement agréée du terrorisme, ce qui à l’évidence, fait partie intégrante du problème posé par l’uniformisation des attitudes des pouvoirs publics, au vu du degré de violence que de nombreux États restent disposés à tolérer, voire, à approuver » (Nunes et Smith, 1989, p. 3). ’

Pourtant l’inquiétude internationale au sujet du terrorisme est ancienne.

Une commission de juristes, instituée par la Conférence des préliminaires de Paix en 1919 (Conférence dite « sur les responsabilités des auteurs de la guerre et sanctions ») inscrivit le « terrorisme systématique » sur le même plan que les « meurtres et massacres » commis par les armées des Empires centraux et leurs alliés, sans tenter de le définir (Glaser, 1973, p. 826). En 1927, la Conférence internationale pour l’unification du droit pénal commença ses travaux avec l’objectif d’adopter une définition uniforme du « terrorisme » et de coordonner les moyens de le combattre. Mais c’est le double assassinat du roi Alexandre Ier de Yougoslavie et de Louis Barthou, ministre des Affaires Étrangères, à Marseille, le 9 octobre 1934, qui accentua la volonté politique. Le Conseil de la Société des Nations pris une résolution déplorant, déjà, l’absence de coopération internationale dans la répression du terrorisme et mis en place une commission d’experts, chargée d’élaborer une liste préliminaire de mesures répressives (Franck, Lockwood Jr., 1974, p. 69). Deux conventions signées à Genève, le 16 novembre 1937, consacrèrent cet intérêt international naissant.

La première convention portait sur la prévention et la répression du terrorisme et la seconde sur la création d’une Cour pénale internationale, appelée à juger les actes terroristes. Une définition du terrorisme fut proposée qui renvoyait ce dernier aux « faits criminels dirigés contre un État et dont le but ou la nature est de provoquer la terreur chez des personnalités déterminées, des groupes de personnes ou dans le public » (cité par Glaser, 1973, p. 829). Son aspect tautologique (« le terrorisme est l’usage de la terreur ») et sa grande marge d’interprétation gênèrent sa transposition dans le droit national des États signataires. Malgré son imprécision, l’usage de la terreur sera repris ultérieurement dans de nombreuses définitions pénales, à l’instar de l’article 421-1 du Code pénal français. La dégradation de la situation internationale à la fin des années 1930 empêcha les pays signataires de ratifier ces conventions qui restèrent lettre morte¹⁸⁴.

Nonobstant la question de la définition, une catégorisation des actes constitutifs du terrorisme fut tentée mais les juristes hésitèrent entre une conception serrée et large des crimes terroristes. Par exemple, la Convention de Genève de 1937 donna lieu à une définition extensive basée sur la violence anti-étatique¹⁸⁵ tandis que la troisième Conférence internationale sur l’unification du droit pénal qui eut lieu, à Copenhague du 31 août au 3 septembre 1935, privilégia une liste resserrée d’infractions¹⁸⁶. Au cours de la décennie suivante, le seul document international qui condamna le terrorisme fut la Quatrième Convention de Genève du 12 août 1949. L’article 33 interdisait les actes de terrorisme ainsi que le pillage, les punitions collectives ou les mesures d’intimidation mais uniquement en temps de guerre¹⁸⁷. L’Organisation des Nations Unies, créée en 1949, repris les travaux menés sous l’égide de la Société des Nations au sein de deux projets ; un Code des crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité et une commission chargée de définir juridiquement le terrorisme (Glaser, 1973, p. 828). La dernière version du Code des crimes contre la paix (1954) élabora une définition du terrorisme uniquement centrée autour de l’État, objet ou sujet de l’agression¹⁸⁸.

Cette perspective stato-centrée fut corroborée par l’édiction de divers principes généraux du droit international à l’occasion de deux Déclarations des Nations Unies (résolution 2625 du 24 octobre 1970 et résolution 2734 du 16 décembre 1970). La première déclaration qui touchait aux relations entre les pays et à leur coopération conformément à la Charte, affirmait que chaque État avait le devoir « de s’abstenir d’organiser ou d’encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre État »¹⁸⁹. La seconde déclaration, relative au renforcement de la sécurité internationale, dénonçait le recours à la force ou à sa menace contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un pays et réaffirmait la condamnation du terrorisme comme diplomatie indirecte d’un État¹⁹⁰. Si le terrorisme était internationalement condamné dans les principes du droit international, plusieurs points demeuraient en suspens. Cette pratique répréhensible n’était appréhendée que sous l’angle de la dégénérescence d’une stratégie étatique. Ainsi la notion de terrorisme circulait de déclarations en résolutions sans explicitation supplémentaire sur ces critères distinctifs. Le consensus international pouvait alors facilement s’opérer sur un but honorable (la dénonciation du terrorisme) tant que sa description, imprécise, permettait à chaque pays de ne pas s’y reconnaitre.

Afin de dépasser ce hiatus et de répondre à la multiplication des prises d’otages au début des années 1970 (notamment l’attentat contre une délégation d’athlètes israéliens lors des Jeux Olympiques de Munich, les 5 et 6 septembre 1972), l’ONU, par l’intermédiaire du Secrétaire Général Kurt Waldheim requit, le 8 septembre de la même année, d’inclure la répression du terrorisme au programme de la trente-septième Assemblée Générale. Le Comité général intégra également cette question lors des travaux du Sixième Comité. Le 18 décembre 1972, l’Assemblée Générale décida de la constitution d’une Commission ad hoc, composée de trente-cinq membres, dont l’objectif était d’aborder les problèmes de définition du terrorisme, d’examiner les causes et de considérer les manières d’y remédier¹⁹¹. Ses travaux symbolisèrent l’ensemble des difficultés soulevées par l’incrimination juridique du terrorisme au niveau international et se soldèrent sur un échec¹⁹². La résolution constitutive du comité contenait déjà un certain nombre paradoxes comme la proximité (point 5 et 6 du document) entre la légitimité accordée aux luttes de libération nationale¹⁹³, luttes qui peuvent à l’occasion user de méthodes relevant du terrorisme¹⁹⁴ et, la dénonciation des actes de terrorisme commis par certains régimes¹⁹⁵ qui justifient leur répression par la « lutte contre le terrorisme ». Au cours des travaux, de nombreux obstacles sont apparus dont la nature étatique ou privée du terrorisme.

Ainsi, certains pays arabes et non-alignés avancèrent que son origine provenait du « terrorisme d’État ». La Syrie demanda par exemple que le terrorisme ne soit réprimé qu’en cas d’intérêt personnel¹⁹⁶ et qu’il soit distingué des actes effectués dans le cadre des luttes anticoloniales ou de libération nationale (Franck, Lockwood Jr., 1974, p. 73). L’accent mis sur la nature étatique avait pour but d’inclure, notamment les actions israéliennes au Liban ou dans les Territoires Occupés palestiniens, mais elle pouvait également englober les bombardements aériens sur les populations civiles¹⁹⁷ ou le régime d’apartheid. Les pays occidentaux rejetèrent cette définition arguant que les violences d’État étaient déjà réprimées dans le droit international sous l’incrimination des crimes de guerre, de génocide ou de crimes contre l’humanité.

De leurs côtés, les États-Unis et les pays du bloc soviétique divergeaient sur l’inclusion des crimes contre la propriété tandis qu’Israël souhaitait intégrer la falsification de passeports ou de documents en vue de la perpétration d’actes terroristes. Le caractère international des actes terroristes posait également problème dans la mesure où certains actes prohibés au niveau international ne l’étaient pas au niveau interne ; il s’agissait donc de les distinguer, soit par leurs motivations, soit par le statut des victimes afin qu’ils puissent relever de la compétence de la future convention. La distinction par la motivation constituait un facteur élusif, très difficile à prouver, car elle s’opposait de plein fouet à toutes les justifications politiques, religieuses ou morales avancées par les groupes terroristes.

Un document du Département d’État américain décrivait ainsi la différence entre un acte relevant de la convention contre le terrorisme et un relevant du droit national : si un kidnapping est réalisé afin d’obtenir une rançon, il relève de la loi américaine, s’il est réalisé afin de libérer les membres emprisonnés d’une guérilla alors l’acte criminel relève de la convention¹⁹⁸. La France insistait elle sur l’origine ou le but politique sans tenter d’apporter plus de précision ; ce que les représentants suédois n’hésitèrent pas à pointer¹⁹⁹. Afin de dépasser ces controverses, de nombreuses nations privilégièrent la distinction par le type de victimes visées. Pourtant, cette dernière ne fut guère plus lisible puisque l’expression de « victimes innocentes » demeurait très fuyante. Pour les acteurs violents, tous les fonctionnaires d’un gouvernement sont coupables mais qu’en est-il d’autres représentants du gouvernement tels que les citoyens, les athlètes ou les membres d’organisations non gouvernementales ? L’une des solutions adoptées fut de limiter les instruments juridiques à des catégories de personnes consensuelles comme les diplomates. Ces querelles juridiques s’appuyaient sur un clivage politique profond sur la signification de la violence.

‘« Les causes d’une telle paralysie sont essentiellement liées au maintien d’un clivage idéologique fondamentale entre une partie des pays du Tiers-Monde et ceux du bloc socialiste d’une part et les nations occidentales d’autre part. Tant que ce premier groupe de pays continuera à considérer le terrorisme comme un sous-produit de la lutte de libération nationale, tous les efforts en vue de conclure des conventions à vocation générale dans le cadre des Nations-Unies seront voués à l’échec » (Vérine, 1986, p. 978-979).’

Au cours des années 1980, le débat reprit sur la distinction entre les actes terroristes et ceux relevant d’une lutte de libération nationale, illustrant d’une manière éclatante les contradictions des Nations Unies.

En effet, si l’organisation internationale condamne le terrorisme ou les menées subversives sur le territoire d’un pays étranger, elle encourage le droit à l’autodétermination des peuples. Dans sa résolution 40/61 du 9 décembre 1985, l’Assemblée Générale « condamne sans équivoque comme criminels tous les actes, méthodes et pratiques de terrorisme, où qu’ils se produisent et quels qu’en soient les auteurs » (Assemblée Générale, ONU, résolution 40/61, 9 décembre 1985). Dans le même document, elle réaffirme la légitimité des luttes de libération nationale et demande de lutter contre ce qu’elle conçoit comme les causes du terrorisme (racisme, colonialisme, situations de violation massive des droits de l’homme). Le titre même de la résolution²⁰⁰ constitue une sorte de justification d’actes relevant du terrorisme. En 1987, la Syrie proposa la tenue d’une conférence visant à établir des différences entre le terrorisme et les actions des mouvements de libération internationale. La proposition fut repoussée par la Sixième Commission. Le 1er décembre de la même année, les États-Unis refusèrent une résolution de compromis sur le terrorisme estimant, par la voix de leur représentant, que ladite résolution contenait

‘« des références à l’autodétermination que [les autorités américaines considéraient] comme gratuites et trop susceptibles d’être délibérément mal interprétées par des personnes mal intentionnées ou mal informées (Robert Rosenstock, représentant des États-Unis à l’ONU, cité par Nunes, Smith, 1989, p. 41).’

La question de la définition juridique du terrorisme est donc restée en suspens, faute d’un consensus entre les pays membres des Nations Unies.

Pourtant la Convention internationale de 1997 pour la répression des attentats à l’explosif avait avancé une définition plus précise de l’infraction terroriste. D’une manière connexe, ce document précise une conception du phénomène terroriste comme un acte violent visant une cible civile indirecte au conflit existant, dont l’objectif est de contraindre un gouvernement par l’intimidation et qui se réalise concrètement à travers l’ensemble des infractions visées dans les précédentes conventions (détournement d’aéronef, attentat à l’explosif, prise d’otage, etc.).

‘« Tout autre acte destiné à tuer ou blesser grièvement un civil, ou toute autre personne qui ne participe pas directement aux hostilités dans une situation de conflit armé, lorsque, par sa nature ou son contexte, cet acte vise à intimider une population ou à contraindre un gouvernement ou une institution internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque » (Article 2.1, Convention internationale pour la répression des attentats à l’explosif, ONU, A/RES/52/164, 15 décembre 1997).’

Cette définition qui n’est pas centrale ni dans cette convention, ni dans l’ensemble des actions de l’ONU dans la répression du terrorisme, est pourtant l’une des plus intéressantes.

Elle cumule en effet la distinction civil/combattants, le caractère indirect de la cible qui n’est pas partie prenante du conflit préexistant et l’usage de l’intimidation dans une visée coercitive. Cette posture conceptuelle sera reprise dans la définition de l’infraction terroriste de la Convention sur le financement du terrorisme de 1999²⁰¹. Cette dernière voit donc le terrorisme comme un acte violent visant la population civile mais distingué des actes de guerre illicite (assimilés aux crimes de guerre déjà incriminés dans les principes du tribunal de Nuremberg ou, plus tard, dans les statuts de la Cour Pénale Internationale) par sa finalité politique coercitive. Les attentats du 11 septembre 2001 ont exacerbé l’urgence d’une définition uniforme sans que les travaux ultérieurs n’aboutissent à des résultats plus probants.

Le secrétaire général Kofi Annan a proposé, en mars 2005, une définition qui reprenait un certain nombre d’éléments de l’incrimination issue de la dernière convention de 1999.

‘« Tout acte qui vise à tuer ou à blesser grièvement des civils ou des non-combattants, et qui, du fait de sa nature ou du contexte dans lequel il est commis, doit avoir pour effet d’intimider une population ou de contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à agir ou à renoncer à agir d’une façon quelconque » (Annan, 1er mars 2005, p. 67).’

Si la référence au conflit armé est absente, Kofi Annan a insisté sur la non-discrimination de la victime et a repris la visée coercitive de l’intimidation. Cet apport n’a pas empêché l’échec des travaux de la sixième commission de l’Assemblée générale sur l’adoption d’une convention générale sur le terrorisme international²⁰². Dans son discours de mars 2005, il dénonçait déjà le fait que « l’ONU n’a pas pu exercer pleinement son autorité morale ni condamner explicitement le terrorisme parce que les États Membres ne parviennent pas à s’entendre sur une convention contre le terrorisme contenant une définition du terrorisme » (Annan, 1er mars 2005, p. 67). La pierre d’achoppement demeure la classification des attentats-suicides palestiniens et des actions militaires israéliennes en Cisjordanie et à Gaza²⁰³.

Les travaux ont abouti à un document de compromis, ne comportant aucune définition du terrorisme et se contentant de le condamner « sous toutes ses formes et manifestations »²⁰⁴. Les négociateurs ont ainsi cédé aux pressions de pays musulmans, souhaitant faire disparaître le passage sur les attaques contre les civils, pourtant le fondement des définitions internationales, en échange d’un abandon de la référence aux guerres de libération nationale²⁰⁵. Cette position, relativement ancienne, des pays arabes n’a pas été modifiée par les attentats du 11 septembre 2001.

Par exemple, en janvier 2002, à l’occasion d’une conférence tenue à La Mecque, les représentants de l’Organisation de la conférence islamique avaient souhaité s’inscrire dans le mouvement international contre le terrorisme, en produisant leur propre définition du terrorisme afin d’éclairer ce concept pour les musulmans²⁰⁶. Les représentants avaient repris des éléments relativement communs comme l’usage de la violence ou sa menace afin de terroriser une population (le terrorisme est « tout acte de violence ou de menace visant à terroriser une population ou à mettre en danger sa vie ou sa sécurité »²⁰⁷). Mais les cinquante-six membres de l’organisation avaient également insisté pour faire sortir de la définition, les mouvements de résistance ou de libération nationale et notamment, les actions menées par les organisations palestiniennes. Pour se faire, ils avaient distingué le terrorisme de la légitime défense entendue comme une réponse violente justifiée au terrorisme d’État. « [The] heinous terrorism currently perpetrated by Jews in Palestine […] This is the most dangerous terrorism threatening world peace and security, and confronting it is the just defense, and jihad is the way of Allah » (cité par Dorsey, The Wall Street Journal, 14 janvier 2002).

Si l’ONU a multiplié les échecs dans sa tentative d’élaborer une définition consensuelle du terrorisme, elle n’a pas abandonné pour autant le principe de sa répression. Celle-ci s’est en effet développée sous la forme de moyens de lutte fractionnés par l’établissement de conventions sur des incriminations particulières.