3.3.1 La définition du terrorisme de l’Union Européenne : le syncrétisme d’héritages divers

Présentée par la Commission Européenne dès le 19 septembre 2001, une proposition de décision-cadre visait à harmoniser les législations pénales sur la base d’une infraction terroriste commune. L’incrimination du terrorisme est un des axes prioritaires de la politique européenne contre le terrorisme.

La Commission s’inscrit avec ce document dans le cadre conceptuel du « nouveau » terrorisme caractérisé l’usage d’armes dévastatrices, le fanatisme de ses acteurs et de nouvelles pratiques comme les infractions électroniques.

‘« Le terrorisme a une longue histoire mais ce qui rend le terrorisme actuel particulièrement dangereux c’est que, à la différence des actes terroristes du passé, les effets réels ou potentiels des attaques armées sont de plus en plus dévastateurs et mortels. Cela peut être dû à la sophistication croissante et aux impitoyables ambitions des terroristes eux-mêmes, comme l’ont récemment montré les terribles événements du 11 septembre aux États-Unis. Cela peut aussi résulter de l’évolution technologique […] tant en ce qui concerne le domaine des armes et des explosifs conventionnels que dans les domaines encore plus terrifiants des armes chimiques, biologiques ou nucléaires. En outre, de nouvelles formes de terrorisme apparaissent. A plusieurs occasions récentes, des tensions dans les relations internationales ont entraîné une recrudescence d’attaques contre les systèmes d’information » (Exposé des motifs, Proposition de décision-cadre, Commission Européenne, COM(2001) 521, 19 septembre 2001).’

Cette situation nouvelle exige donc un nouveau régime pénal qui doit être distinct du droit commun²⁵⁴. L’objectif est réduire les risques de disparités dans le traitement juridique entre les pays par l’obligation d’une aggravation commune des peines pour les infractions visées et de favoriser la coopération judiciaire par la substitution du processus d’extradition classique par le mandat d’arrêt européen. Cette décision oblige également les États membres à adopter une législation spéciale contre le terrorisme (s’ils n’en disposent pas encore).

‘« Les profonds changements dans la nature des infractions terroristes font apparaître l’insuffisance des formes traditionnelles de coopération judiciaire et policière dans la lutte contre le terrorisme. Le terrorisme résulte de plus en plus des activités de réseaux opérant au niveau international, qui sont basés dans plusieurs pays, exploitent les lacunes juridiques résultant des limites géographiques des enquêtes et bénéficient parfois d’une importante aide financière et logistique. […] Les terroristes pourraient tirer profit de toute différence de traitement juridique dans les différents États membres. Aujourd’hui, plus que jamais, des mesures doivent être prises pour lutter contre le terrorisme en élaborant des propositions législatives visant à punir de tels actes et en renforçant la coopération policière et judiciaire. […] [La proposition de décision-cadre] a pour objectif de rapprocher les législations des États membres concernant les infractions terroristes […] » (ibid.).’

En dépit de la détermination « nouvelle » des infractions terroristes, le cadre conceptuel de l’UE s’inscrit largement dans ces représentations antérieures notamment telles que l’on peut les trouver dans la déclaration de la Gomera²⁵⁵. En outre, le paradoxe est renforcé dans le constat d’une situation originale à laquelle l’UE répond par des moyens anciens comme le mandat d’arrêt européen.

Si on accepte l’hypothèse que les attentats du 11 septembre 2001 ont ouvert une situation nouvelle, force est de constater que les outils promus pour y faire face ont été développés dans un cadre réflexif antérieur au 11 septembre 2001 (le mandat d’arrêt européen avait été présenté lors du Conseil européen de Tampere en Finlande des 15 et 16 octobre 1999). Ainsi, le Commission présente comme une solution adaptée à la rupture profonde des attentats aux États-Unis, des outils répressifs conçus près de deux ans auparavant. Objet syncrétique, la définition de l’UE telle qu’adoptée dans la décision-cadre du 13 juin 2002 reprend la notion du double critère d’incrimination (une liste d’infractions objectives et une qualification objective).

Le document s’inscrit dans la continuité des actions antérieures de l’UE (Convention du Conseil de l’Europe du 23 janvier 1977 sur la répression du terrorisme, déclaration de la Gomera de 1995, TUE, réalisation d’un espace judiciaire de sécurité et de liberté, Europol, etc.) ou des Nations-Unies (la convention de Genève de 1951, la convention pour la répression des attentats terroristes à l’explosif du 15 décembre 1997 et la convention pour la répression du financement du terrorisme du 9 décembre 1999) et réaffirme le respect des droits fondamentaux²⁵⁶. La définition de l’infraction terroriste se fonde sur un double critère constitué d’actes préalablement réprimés en droit pénal et d’une incrimination supplémentaire. Pour l’UE, le terrorisme est un ensemble d’

‘« actes intentionnels […] tels qu’ils sont définis comme infractions par le droit national, qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale lorsque l’auteur les commet dans le but de : gravement intimider une population ou contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ou gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d’un pays ou une organisation internationale » (Décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme, Conseil, 2002/475/JAI, 13 juin 2002).’

Le double critère de détermination distingue un crime terroriste d’un crime de droit commun par la motivation de l’auteur. Cet objectif recouvre l’intimidation d’une population, la tentative de contrainte sur une entité collective (État ou organisations internationales) ou les atteintes aux structures fondamentales d’un pays. Sur le point de la visée « terroriste », la décision-cadre a précisé la proposition de définition faite par la Commission en septembre 2001.

Cette proposition à la dénomination trop générale avait été critiquée car elle pouvait en théorie qualifier de « terroristes » des crimes relevant des mouvements sociaux ou des violences urbaines²⁵⁷. En dépit d’une précision supérieure (notamment vis-à-vis de la définition juridique française), l’incrimination terroriste ne détermine pas précisément ce que le Conseil entend par la déstabilisation aux structures fondamentales d’un État et elle comporte des éléments de variabilité historique et politique puisque l’acte est à appréhender en fonction de sa « nature » et de son « contexte ». L’ambiguïté se renforce quand on sait que le document rappelle en introduction ses principes fondamentaux dont une représentation dépolitisée des infractions terroristes, issue de la Convention européenne contre le terrorisme de 1977 qui s’illustre par la criminalisation du terrorisme²⁵⁸. Le document tente également de préciser la définition d’un groupe terroriste entendue comme « une association structurée, de plus de deux personnes, établie dans le temps et agissant de façon concertée ». L’élément objectif de la définition est beaucoup plus simple à déterminer puisqu’il se fonde sur des incriminations déjà réprimées dans les régimes pénaux des États-membres.

Les actes visés sont le meurtre, les dommages corporels, l’enlèvement, la prise d’otages, l’intimidation, le chantage, le vol simple ou qualifié, l’usage d’armes ou d’explosifs (c’est-à-dire leur fabrication, leur possession, leur acquisition, leur transport ou leur fourniture), la destruction d’installations gouvernementales, de moyens de transport publics, d’infrastructures, de lieux publics et de biens (publics ou privés) susceptibles de causer la perte de vie humaines ou des conséquences économiques sévères. L’usage d’une double incrimination s’inspire des régimes pénaux des États membres qui disposaient déjà d’une législation antiterroriste spécifique (France, Royaume-Uni, Grèce, Espagne, Italie, Portugal)²⁵⁹. L’approche de la Commission reprise dans la décision-cadre s’inspire de la législation britannique. Le Terrorism Act du 20 juillet 2000 définit le terrorisme par un objectif d’intimidation d’un gouvernement ou d’une population afin de promouvoir une idéologie.

‘« In this Act “terrorism” means the use or threat of action where […] the use or threat is designed to influence the government or to intimidate the public or a section of the public, and the use or threat is made for the purpose of advancing a political, religious or ideological cause » (Part 1, Terrorism Act 2000, 20 juillet 2000).’

En dépit d’un volontarisme politique et d’effort de précision quant à la détermination de la nature terroriste d’un acte, la décision-cadre ne parvient à dépasser les défauts intrinsèques des définitions juridiques du terrorisme.

Tout État semble en effet contraint par le paradoxe d’une dramatisation de la menace terroriste qui passe par le dévoilement d’objectifs politiques fondamentaux²⁶⁰ et une répression renforcée qui use d’outils juridiques relevant de la criminalité organisée et nécessitant une dépolitisation de l’acte²⁶¹. Cependant, concernant l’UE, la désignation relativement générale était volontaire puisque la décision-cadre avait également pour objectif la constitution d’un régime pénal antiterroriste dans les États-membres qui ne disposaient pas de législation spécifique. Plus la définition demeurait générale, plus le rapprochement des législations nationales des États-membres était facilitée. Selon un rapport de la Commission daté du 8 juin 2004²⁶², la majorité des États membres a mis en œuvre les mesures nécessaires même si certaines parties de la décision-cadre n’ont été que partiellement transposées dans quelques droits nationaux. Cette approche générale de la définition empêcha toutefois son maniement aisé.

Par exemple, le Comité d’Experts sur le Terrorisme refusa de l’utiliser pour fonder des conventions ultérieures de lutte contre le terrorisme. Les experts européens semblent en effet dénoncer la visée politique à l’origine de cette définition conduisant à une généralisation des termes employés.

‘« Le CODEXTER a décidé de ne pas utiliser cette définition étant donné qu’elle avait été acceptée par l’Union européenne “aux fins de la position commune” et parce qu’il n’avait pas mandat d’élaborer une convention générale contre le terrorisme mais plutôt un instrument à portée limitée et spécifique à la prévention du terrorisme »²⁶³. ’

Dans une note de bas de page du présent document, les experts précisaient que « dans le contexte de l’Union européenne, cette définition a été choisie d’un commun accord aux fins du rapprochement de la législation des États membres de l’Union européenne dans la Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 ».

De fait, la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme signée à Varsovie, le 16 mai 2005, utilise dans son article premier la définition issue de la Convention du 9 décembre 1999 sur la répression du financement du terrorisme²⁶⁴. Si ce choix est justifié par la volonté de ne pas alourdir la somme des définitions déjà existantes²⁶⁵, il renforce la circulation circulaire des définitions internationales du terrorisme. Bien que peu satisfaisantes, celles-ci sont consacrées par leurs usages répétés dans les documents juridiques ultérieurs. Ce problème est d’autant plus saillant que cette Convention s’inscrit dans une perspective préventive forte en instituant trois nouvelles infractions susceptibles d’être qualifiées de « terroristes ».

Le problème réside dans la détermination de l’infraction qui peut être parfois difficile à prouver : l’article 6 sur le recrutement du terrorisme incrimine le fait de solliciter une tierce personne à commettre un acte terroriste ou seulement à l’inciter à se joindre à un groupe qui commettrait des actions terroristes²⁶⁶. L’article 7 sur l’entraînement du terrorisme incrimine le fait de donner des instructions servant à la perpétration d’un acte terroriste (fabrication d’explosif, modes d’action violents)²⁶⁷. Enfin l’article 5 qualifie de « terroriste » toute provocation publique pouvant être considérée comme favorisant la perpétration d’actes terroristes²⁶⁸. En outre, selon l’article 8, « pour qu’un acte constitue une infraction au sens des articles 5 à 7 de la présente Convention, il n’est pas nécessaire que l’infraction terroriste soit effectivement commise ». En d’autres termes, certains actes répréhensibles peuvent être qualifiés de « terroristes » sans qu’ils n’aient abouti à la moindre violence alors même que c’est la visée violente de ses actions qui fonde leur incrimination terroriste.

Cette logique préventive, proche en cela de la logique française de l’association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste, s’appuie sur d’autres connaissances que les incriminations juridiques (inscription du groupe visé sur les listes internationales d’organisations terroristes) pour qualifier de « terroristes » tels ou tels crimes. En outre, la vérification de la validité des incriminations terroristes que contenaient les procédures classiques d’extradition a disparu au profit de l’accélération des remises de détenus, offerte par le mandat d’arrêt européen.