1.1 Le niveau politique : l’interministériel et l’autorité du Premier ministre contestés par la Présidence

Le niveau politique a pour but de favoriser la coordination entre les différents services de renseignement et de police au sein d’instances de coopération. L’objectif est de dépasser les résistances bureaucratiques et de favoriser l’échange d’informations pour permettre une exploitation pertinente des renseignements.

Sur le plan politique, la lutte antiterroriste était traditionnellement intégrée à la problématique plus générale de la sécurité intérieure et notamment à travers le Conseil de la Sécurité Intérieure (CSI). Créé le 18 novembre 1997 par le décret n° 97-1052 et modifié par le décret n° 2002-890 du 15 mai 2002, le CSI a vu ses missions et sa composition s’élargir. Ce texte a renforcé la présidentialisation de la structure puisqu’à l’origine, le CSI n’était placé que sous l’autorité du Premier Ministre (cohabitation oblige) avec pour mission principale la coordination des forces de police et de gendarmerie²⁸⁹. Le CSI est aujourd’hui présidé par le chef de l’État et composé du Premier Ministre, du ministre de l’Intérieur, du ministre de la Justice, du ministre de la Défense ainsi que des ministres chargés de l’Économie et des Finances, du Budget, des Affaires étrangères et de l’Outre-mer. Son rôle est d’impulser, de coordonner et d’évaluer les politiques de sécurité intérieure mais, sur proposition du secrétaire général de la Défense Nationale, il peut également traiter des questions de renseignement, de défense ou de sécurité nationale. En dépit d’un important affichage politique²⁹⁰, le CSI n’a été rassemblé que de manière parcimonieuse, corroborant la perception d’un instrument de communication politique. Au-delà de sa réunion initiale, le 24 mai 2002, le CSI s’est réuni le 26 juillet 2005 à la suite des attentats de Londres du 7 et 21 juillet 2005 et le 6 novembre 2005 à la suite des émeutes urbaines. La diversité des justifications à la tenue du CSI accentue l’entremêlement entre ses missions. D’autres instances ont vu leur rôle accru sous le début de la présidence de Nicolas Sarkozy.

La réforme qui touche le domaine des structures stratégiques du renseignement se décline sur deux axes : une élévation de l’importance accordée aux missions de renseignements et une présidentialisation accrue des dispositifs. La première a été symbolisée par le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, rendu public le 17 juin 2008. En se basant sur une représentation menaçante et incertaine des relations internationales, les rédacteurs ont conclu à la nécessité de la détection et du renseignement, élevés au rang de priorité nationale.

‘« Dans un environnement international marqué par de grandes incertitudes et des préavis qui peuvent être très courts, les moyens de la connaissance et de l’anticipation constituent la première ligne de défense. Ils doivent offrir au décideur, le plus en amont, possible de l’irruption des crises, des éléments d’appréciation de la situation […] qui lui donnent une capacité de choix mieux étayée entre les modes d’action envisageables. C’est pourquoi la fonction connaissance et anticipation est érigée pour la première fois en fonction stratégique à part entière » (Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, 17 juin 2008, p. 133).’

Cette perspective prolonge, en le modifiant, le constat effectué lors de la publication du Livre Blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme en 2006. A l’époque, les auteurs avaient déjà préconisé le renforcement des capacités de surveillance des services de renseignements (communications électroniques, accès des services de sécurité à certains fichiers administratifs, identification des voyageurs « dangereux »)²⁹¹. Dans cette doctrine antiterroriste, le rôle de l’armée était évoqué dans la prévention contre le terrorisme en continuité avec son objectif traditionnel²⁹² de défense de la sécurité du territoire. La réalisation de cet objectif passait par la surveillance des espaces nationaux et des lieux d’intérêts français et par la neutralisation de menaces terroristes lors d’opérations extérieures (La France face au terrorisme, 2006, p. 61). Ces évolutions stratégiques s’accompagnent de modifications institutionnelles.

Avec l’élévation du renseignement au rang de priorité nationale, celui-ci a vu son centre de gravité se déplacer du Premier ministre vers le Président de la République. Première étape de la présidentialisation : l’instauration d’un Conseil de Défense et de Sécurité Nationale, souhaitée par Nicolas Sarkozy, le 3 janvier 2008 et présenté au Conseil des Ministres, le 29 octobre 2008, avec le projet de loi de programmation militaire pour les années 2009 à 2014²⁹³. Annoncé comme un National Security Council à la française lors de la campagne présidentielle de 2007²⁹⁴ et prévu pour fusionner les différentes instances sur la sécurité intérieure, le Conseil a vu progressivement son champ de compétences rétrécir au fur et à mesure de l’élaboration du Livre Blanc sur la Défense. Ce dernier ne donnait d’ailleurs aucune précision sur son champ de compétences ou sa composition²⁹⁵ tandis que l’Élysée a revu ses ambitions à la baisse²⁹⁶. Lors de son audition par la commission du Livre Blanc, le 8 novembre 2007, Louis Gautier, conseiller à la Cour des Comptes et ancien conseiller à la Défense de Lionel Jospin, critiqua l’absence de lisibilité dans la réflexion stratégique ; une lacune provoquée par l’accumulation des structures de réflexion.

‘« Je pense qu’il faut faire attention à ne pas envisager l’ensemble des questions de défense sous le prisme sécuritaire et je trouve que la réflexion stratégique est sous-estimée. […] Il y a eu une tentative, autour de lui, d’organiser la délibération, notamment la délibération des ministres qui seront responsables devant le Parlement. Aujourd’hui, j’alerte sur le risque d’une indistinction qu’engendre une multiplication d’instances superposées par strates. Au final, nous ignorons où le débat sur les questions de sécurité a lieu »²⁹⁷. ’

En dépit d’une restriction de ses prérogatives par rapport aux volontés initiales, le Conseil de Défense et de Sécurité Nationale demeure une innovation majeure par cette congruence, dans une structure de réflexion commune, des questions de sécurité intérieure et de défense, illustration de l’imprégnation politique du nouveau référentiel de la « sécurité globale ». Cette conversion se justifie « pour tenir compte de la nouvelle stratégie de sécurité nationale » (Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, 2008, p. 318).

Celle-ci se décline en cinq grandes fonctions dorénavant : connaissance et anticipation, prévention, dissuasion, protection et intervention ((Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, 2008, p. 65)²⁹⁸. La présidentialisation du Conseil est aussi modérée par sa structure organisationnelle. Son secrétariat est assuré par le Secrétariat Général de la Défense Nationale relevant du Premier Ministre, la fréquence des réunions sera aléatoire²⁹⁹ et le CSI demeure en place. C’est finalement au niveau de la coordination du renseignement que la centralité du président s’est imposée d’une manière décisive.

En 2008, l’Élysée a amorcé une refonte des structures de coordination des services de renseignements, auparavant réservées au Premier Ministre. En effet ce dernier présidait le Conseil interministériel du renseignement intérieur (CIR), créé par l’ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959. Depuis le décret n° 89-258 du 20 avril 1989, le CIR est chargé d’assurer l’orientation et la coordination de la politique de renseignement³⁰⁰. Il produisait des directives, régulièrement révisées, qui délimitaient le cadre stratégique de l’action des services de renseignement. Cette structure est donc remplacée par deux nouvelles entités, un Conseil National du Renseignement (CNR) et un coordinateur national du Renseignement. L’objectif, précisé dans le Livre Blanc de la Défense, est d’améliorer la coordination et la complémentarité entre les différents services³⁰¹. Le CNR constitue un nouvel échelon de coordination entre les services placé sous la direction du Président de la République. Sa fonction est de définir les grandes orientations des objectifs assignés aux services de renseignement. Il adoptera une planification des stratégies et des moyens techniques et humains et donnera des arbitrages relatifs au cadre juridique. En formation plénière, il regroupe, outre le Président, le Premier ministre, les ministres de l’Intérieur, de la Défense, des Affaires Étrangères, de l’Économie et du Budget. A la demande du Président, il peut également être convoqué en formation restreinte.

Le CNR est renforcé par un coordinateur national du Renseignement. « Point d’entrée auprès du [Président] des services de renseignements des ministres chargés de la sécurité intérieure, de la défense, de l’économie et du budget »³⁰², le coordinateur du renseignement préside des réunions périodiques avec les différents directeurs de services des agences pour hiérarchiser les priorités de recherche et instruire les demandes de renseignements, émanant de l’Élysée. Bernard Bajolet³⁰³, nommé coordinateur par un arrêté de la présidence le 23 juillet 2008, est sous la responsabilité directe de Secrétaire Général de l’Élysée et dispose d’une équipe réduite d’experts (autour d’une dizaine de personnes) qui pourra, éventuellement, reprendre les groupes de travail thématiques ou géographiques du CIR. S’il ne s’exerce aucune autorité hiérarchique sur les différents services qui continuent de dépendre de leurs ministères respectifs, le coordinateur est associé à la préparation et au suivi du budget des services de renseignements des différents ministères concernés (y compris le ministère des Finances dont dépendent Tracfin et le service de renseignement des douanes, la Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières), il est consulté sur la nomination des responsable des services et son avis sera requis quant à l’utilisation des fonds spéciaux³⁰⁴.

Il représente en outre l’autorité du Président de la République, une qualité non négligeable quand il s’agira d’imposer une coopération et une interconnexion entre les services et de créer une culture nationale du renseignement au détriment de leur concurrence historique³⁰⁵. Chef des armées, le Président de la République couvre dorénavant le domaine du renseignement, traditionnellement à la charge du Premier Ministre compte tenu de la nature interministérielle de nombreuses structures. Toutefois, la lettre de mission du 21 juillet 2008 et le Livre Blanc sur la Défense, précisent que le coordinateur du renseignement devra travailler en étroite collaboration avec le cabinet du Premier Ministre. Ces nouvelles structures cohabitent avec les précédentes.

Le Secrétariat Général de la Défense Nationale, placé sous la tutelle du Premier Ministre, remplit des fonctions de secrétariat (CNR, Conseil de Défense et de Sécurité Nationale), d’expertise et de coordination³⁰⁶. Le SGDN coordonne des réflexions stratégiques dans les domaines intéressant la défense (dont le renseignement) et il en assure l’exploitation au profit du Gouvernement et des organismes concernés. Mais sa fonction de notification des objectifs stratégiques est désormais concurrencée par le CNR. En outre, il devrait connaître une profonde réforme au début de l’année 2009 qui verra cette institution modifier sa dénomination en Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (SGDSN)³⁰⁷.

Le futur SGDSN sera réorganisé autour de deux grandes directions : l’actuelle Direction de la Protection et de la Sécurité de l’État (PSE) et une nouvelle Direction, résultant de la fusion des actuelles direction des affaires internationales et stratégiques et direction des technologies et des transferts sensibles. La Direction centrale de la sécurité des systèmes d’information (DCSSI) deviendra une Agence nationale de sécurité des systèmes d’information (ANSSI), dotée de compétences élargies et de moyens renforcés mais toujours placée sous la tutelle du SGDSN. Cette nouvelle agence s’occupera ainsi des réseaux de transmissions gouvernementales qui relevaient jusqu’à présent de la responsabilité de la PSE. La fonction de Secrétariat permanent du Comité interministériel du renseignement a été supprimée avec la création du poste de coordonateur du renseignement à l’Élysée.

Dernier responsable ministériel dont les activités peuvent relever du renseignement, le ministre de l’Intérieur préside le Comité interministériel de lutte antiterroriste (CILAT). Cette instance est chargée de la coordination des différentes administrations concernées par les mesures antiterroristes³⁰⁸. Longtemps placées dans le giron du Premier Ministre, les structures politiques de coordination des services de renseignement ont été récemment marquées par une forte présidentialisation. Si l’échelon politique a connu une réforme menée au nom de l’harmonisation et de la coordination, l’échelon opérationnel n’a pas échappé à cette tendance de fond tout en conservant une multitude de structures aux tutelles différentes.