1.2 Le niveau opérationnel et l’étape ultime de la centralisation : la DCRI

Les communautés du renseignement ont connu des évolutions historiques directement corrélées aux mutations de l’État. « Avant d’être une affaire d’État, le renseignement est en premier lieu une affaire de l’État » (Forcade, 2007). Historiquement, les services de renseignements ont presque tous (l’Allemagne fédérale mise à part) suivi un processus de centralisation suivi d’une phase de déconcentration entre le dix-neuvième et le vingtième siècle.

Si la centralisation a d’abord été lue comme un vecteur d’efficacité en permettant le traitement politique des informations récoltées par les services, une pluralisation des structures a accompagné les processus lourds de déconcentration de l’État.

‘« Au terme d’une évolution de l’État caractérisée par une déconcentration des pouvoirs, la fonction renseignement peut être partagée. Il revient au pouvoir d’organiser ce partage entre services et institutions, selon un principe d’efficacité. De la coordination des services dépend la rationalité ultime de l’exploitation du renseignement. Elle tient compte en outre, accessoirement d’une diversité de services instituant une saine concurrence, garante du contrôle externe. Le partage de la fonction renseignement permet théoriquement d’éviter à un État démocratique la dérive incontrôlée de l’appareil de renseignement tout en spécialisant, aux fins d’efficacité, ses organes de renseignement » (Forcade et Laurent, 2005, p. 39-40). ’

Avec cette organisation historique des services de renseignements, la définition d’une action antiterroriste autonome, institutionnellement et politiquement, a toujours été difficile à obtenir. Dans ce domaine, le début de la présidence Sarkozy a été marqué par la réalisation d’un véritable « serpent de mer » : la fusion entre la Direction de la Surveillance du Territoire (DST) et les Renseignements Généraux (RG), annoncée le 9 septembre 2007 et effective depuis le 1er juillet 2008³⁰⁹. Pour les dirigeants politiques, les attentats du 11 septembre 2001 et la visibilité constante de la « menace terroriste » ont cristallisé la nécessité d’une meilleure collaboration entre des services aux tutelles, aux prérogatives et aux cultures hétérogènes.

C’est la Troisième République qui fit entrer le renseignement d’État dans une nouvelle époque, minorant le rôle de la diplomatie dans le traitement des informations extérieures. La DST a été instituée, le 9 mars 1937, par le gouvernement de Léon Blum puis refondée, à la Libération, par le décret du 16 décembre 1944. A l’origine les fonctions de contre-espionnage étaient dévolues aux forces armées mais à la suite de l’Affaire Dreyfus, les autorités politiques étaient convaincues de la nécessité d’un service civil de renseignement qui pouvait contrebalancer le pouvoir exorbitant des services de renseignement militaires (Forcade et Laurent, 2005, p. 40). Les services de renseignements et de sécurité ont du, tout au long du vingtième siècle, s’adapter à la situation internationale tout en conservant leurs rôles originels d’espionnage. C’est le pouvoir politique qui a toujours fixé le cadre des actions entreprises (Faure, 2007).

De la fin de la Seconde Guerre Mondiale jusqu’aux années 1990, la DST est demeurée structurée par une mission classique de contre-espionnage notamment contre les pays du bloc soviétique. Un décret de 1982³¹⁰ inscrit la lutte contre les États étrangers au cœur de ses activités alors que le terrorisme n’a jamais constitué un secteur valorisé. Préalablement aux évolutions géopolitiques et de la disparition de l’URSS en 1991, le caractère international des organisations terroristes frappant la France dès le milieu des années 1980 a contraint la DST à s’intéresser à la prévention et à la répression du terrorisme. Elle bénéficie pour cela de son double statut de police judiciaire et administrative. Elle cumule des capacités de renseignements et d’analyse sur les mouvements subversifs (caractéristiques d’une police administrative), des fonctions de police judicaire (arrestation et interrogatoire de suspects) et peut agir sur le plan opérationnel comme un service de sécurité. Cette originalité lui confère une autonomie fonctionnelle importante, peu soumise au contrôle parlementaire et seulement dépendante pour son budget, voté par les parlementaires. Ce double statut lui permet également d’être un interlocuteur privilégié des magistrats antiterroristes en étant à l’origine (fourniture d’informations) et à la conclusion des enquêtes (arrestations).

‘« The process of these investigations created a continuing relationship between specific judicial authorities and the DST. This, in turn, inspired a degree of confidence within the DST that they were dealing with people in the judicial arm who understood and shared their concerns about protection of sources and the threat that judicial procedures pose to intelligence operations » (Shapiro et Suzan, 2003, p. 83).’

Le second service œuvrant à la lutte antiterroriste est la Direction Générale des Renseignements Généraux, créée par décret le 28 avril 1937.

Prolongement historique d’une « police politique » œuvrant au 19ème siècle, sa structure contemporaine date de 1942, date à laquelle le gouvernement de Vichy lui conféra des missions de surveillance des incidents, susceptibles d’avoir des conséquences sur l’opinion et l’ordre public. En dépit de la réinstauration de la République, sa mission perdura ; les RG ayant la charge de la surveillance des groupes subversifs, des partis politiques³¹¹ ou des mouvements religieux susceptibles de troubler l’ordre public. La lutte contre le terrorisme interne faisait de fait partie des activités des fonctionnaires de police même si les missions politiques étaient valorisées.

‘« Dans les années 1970, l’étude des partis politiques était la section d’élite, aujourd’hui, ça a complètement disparu, notamment depuis l’arrivée de Mitterrand au pouvoir… on a aussi oublié les gauchistes. Les radios clandestines ont disparu également puisqu’elles sont devenues légales… […] Le terrorisme, on a toujours connu, il y a eu les antimilitaristes puis les antinucléaires, ça c’était surtout l’extrême-gauche, puis il y a le terrorisme d’extrême-droite, Action Directe puis les Brigades Rouges ou les Allemands, là de la bande à Baader… il y a eu des répercussions en France, on a eu une bonne collaboration à cette occasion. Il y a eu le terrorisme arménien, l’ASALA qui avait fait un attentat à Orly, bon le terrorisme basque et corse qui est endémique… Il y a eu les nationalismes breton ou occitan, il y a eu au niveau des commerçants… » (entretien avec un ancien officier des RG, 9 juillet 2008).’

Compte tenu de leur structuration et de leur double mission d’information auprès de la Direction Centrale et des préfets, les actions des policiers dépendaient du contexte local. L’activité du service est centrée autour de l’analyse et de l’intervention grâce à une implantation locale très profonde. Sa mission principale est donc la collecte (par le biais de surveillances, physiques, d’écoutes téléphoniques, d’informateurs³¹² mais également par des prises de contact directes avec des responsables politiques, syndicaux, associatifs, la documentation des quotidiens, des journaux militants ou la participation à des réunions militants³¹³), puis la sélection et la synthétisation d’informations, qui seront, par la suite, diffusées vers Paris.

Par exemple à Lyon, la participation des RG à la lutte contre le terrorisme se révéla importante concernant la section locale d’Action Directe (Maxime Frérot et André Olivier) ou l’enquête sur l’attentat contre l’école juive de Villeurbanne en septembre 1995 (réseau Kelkal). Cette participation s’illustra également par la surveillance des communautés immigrées (palestiniennes ou arméniennes). Au milieu des années 1990, les autorités ont décidé de recentrer les activités des RG sur la sécurité intérieure et la défense des intérêts fondamentaux de l’État, donnant la priorité à la lutte contre le terrorisme³¹⁴.

L’année 2008 a donc été marquée par une réforme de grande ampleur qui s’est traduite par la disparition des deux entités et la création d’une nouvelle institution. Placée sous la direction de Bernard Squarcini, la nouvelle Direction Centrale du Renseignement Intérieur (DCRI) prendra en charge les missions d’espionnage, d’antiterrorisme, de protection du territoire et de sécurité économique qui relèvent du renseignement dit « fermé » (les 5000 fonctionnaires affectés relèvent d’ailleurs du statut du « secret défense »). La nouvelle sous-direction de l’information générale (SDIG)³¹⁵ liée à la sécurité publique s’occupera elle, en milieu « ouvert », des violences urbaines, des sans-papiers, de l’environnement ou des voyages officiels. L’islam, à l’instar des autres religions, reste du domaine de la SDIG, tandis que l’islam « radical » est du ressort de la DCRI³¹⁶. Cette réforme a été justifiée par des arguments sur la rationalisation des moyens humains et budgétaires et l’amélioration de la coordination.

‘« Il y aura trois principaux objectifs : concentrer l’activité sur les missions essentielles à la sécurité, valoriser les savoir-faire acquis par chacun des services, favoriser les complémentarités. […] Il ne s’agit pas de nier ces cultures. Il s’agit d’être plus forts et de travailler ensemble et il s’agit avec la DGSE de mutualiser nos moyens pour acquérir, par exemple, les moyens techniques qui nous manquent. On ne peut pas continuer avec chacun ses moyens, dans son coin. On ne peut pas continuer non plus sans que les autorités les plus hautes de l’État fixent une direction des objectifs et allouent des moyens au service de cette direction. C’est un élément capital. La tradition c’est bien, la culture du service c’est nécessaire, c’est une richesse, la coordination, la modernisation, la mobilisation, c’est un devoir » (Discours de Nicolas Sarkozy sur les efforts en faveur de la sécurité intérieure, 29 novembre 2007).’

Dans cette déclaration, la situation antérieure, construite historiquement dans une perspective d’équilibre entre les différents services, pour l’éparpillement des moyens qu’elle engendre. Au-delà des seules communautés du renseignement, ce discours reprend des registres sémantiques classiques du langage sur la réforme de l’État (synergie, mutualisation, etc.). Reprise en interne³¹⁷, cette argumentation n’est pas forcément un gage d’une efficacité supérieure.

‘« Si la réduction du nombre des organisations peut être un but en soi, il n’est pas du tout évident qu’une telle fusion aurait conduit à une amélioration de l’efficacité de la lutte anti-terroriste : la culture de la DST et des RG est non seulement très différente (malgré leur commune généalogie policière), mais surtout, leur relation avec le milieu ambiant est contrastée, et complémentaire. Les RG font depuis deux siècles partie du “paysage”, avec une image correspondante auprès des acteurs de la société civile ; la DST appartient à l’univers plus fermé, définitivement moins public, des “services”. Il y aurait un risque en cas de fusion de perte du côté “poisson dans l’eau” des RG sans gain évident par ailleurs » (Heisbourg, Marret, 2006, p. 71).’

Ces réticences ont été confirmées par certains de nos interlocuteurs³¹⁸. En outre sur un plan stratégique, chaque service a une tendance à se focaliser sur un ennemi principal au détriment d’une vision plus globale des menaces. Par exemple, les cibles de la DST peuvent être définies par grandes périodes : la lutte contre le communisme dans les années 1950 puis le FLN et l’OAS dans les années 1960, la lutte contre le gauchisme dans les années 1970 et la lutte contre le terrorisme à l’heure actuelle. Cette spécialisation risque de s’accentuer avec l’existence d’une institution unique.

Outre la volonté de rationaliser les activités de renseignement et de faire des économies budgétaires³¹⁹, la réforme mise en œuvre par la ministre de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, devait être complétée par un contrôle parlementaire sur les activités de renseignement³²⁰. La loi du 9 octobre 2007 portait ainsi création d’une délégation parlementaire au renseignement, composée de quatre députés et quatre sénateurs, dont les responsables des commissions de l’Assemblée Nationale et du Sénat sur la sécurité intérieure et la défense, et qui « a pour mission de suivre l’activité générale et les moyens des services spécialisés à cet effet »³²¹. Son action est toutefois limitée puisque le contrôle de la délégation ne s’exerce pas sur les activités opérationnelles ou les activités de coopération avec les services étrangers, ni sur les objectifs ou le financement des différents services³²². D’autres ministères participent également à cette communauté du renseignement.

Le ministère de l’Économie et des Finances contribue à la lutte contre le financement du terrorisme grâce à sa Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières, rattaché à la direction générale des Douanes, et à Tracfin. Au ministère de la Défense, la Direction Générale de la Sécurité Extérieure (DGSE)³²³ et la Direction du Renseignement Militaire (DRM) recueillent des renseignements hors du territoire national. La Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) assure la protection des personnels et des établissements de la défense (État et industries). En outre, les forces armées contribuent à la lutte contre le terrorisme dans le cadre de leurs opérations extérieures, principalement en Afghanistan depuis 2001. Ce niveau opérationnel est chapeauté par une structure administrative censée favoriser l’échange des informations et la coordination entre les acteurs du renseignement.

L’harmonisation opérationnelle n’est pas une nouveauté (Gayraud, Sénat, 2002, p. 49). Au cours de la guerre d’Algérie, un Service de coordination des informations nord-africaines avait été créé tandis qu’un Bureau de liaison réunissant la police judiciaire, les RG et la DST avait pour mission exclusive de lutter contre l’OAS. Il y eut ensuite le Comité permanent de coordination (juin 1976) et le Bureau de Liaison Terroriste (BLAT) à partir de septembre 1982. Depuis un arrêté du 8 octobre 1984, c’est l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT) qui assure la coordination entre les services opérationnels (chaque service envoie un représentant lors des réunions) et ministériels (le Premier ministre et les ministères chargés de la sécurité peuvent également y envoyer des représentants). La mission de cette instance est la circulation en vue d’une exploitation adéquate des informations fournies tout en assurant la coordination avec l’autorité judiciaire. Au plan local, la coordination antiterroriste est confiée au représentant de l’État (le préfet) et dans chaque zone de défense aux préfets délégués à la sécurité.

Ce système ne fonctionne pas sans heurts tant les relations au sein des communautés du renseignement mettent aux prises des acteurs porteurs de pratiques et de cultures professionnelles différentes. Cette concurrence se concrétise également dans des représentations parfois opposées du terrorisme.

‘« Le véritable problème en matière de lutte antiterroriste est qu’on se trouve face à des services qui n’ont pas la même conception du terrorisme et de la manière de le combattre, services disposant de leurs propres procédés d’investigation, d’analyse, d’utilisation des sources, d’archivages… Ce qui les incitera d’autant plus à travailler renfermés sur eux-mêmes, sans contacts avec d’autres services qui n’ont pas la même vision ni la même conception des faits et des suites à leur donner. Ainsi, la D.S.T., chargée du terrorisme d’origine international sur le territoire, luttera contre un terrorisme subversif et déstabilisateur sur le plan politique, tandis que les R.G. connaîtront un terrorisme à vocation révolutionnaire : peut-on agir de la même façon face au terrorisme moyen-oriental et face à Action Directe ? La gendarmerie, confrontée au terrorisme national, voire nationaliste, ignore les rouages du terrorisme arabe ; quant à la police judiciaire, sa formation dans la lutte contre la criminalité a tendance à lui faire concevoir le phénomène terroriste uniquement comme un acte criminel » (Cettina, 1994, p. 77).’

A l’heure d’un fort affichage politique sur la nécessaire coordination entre les services, reste à savoir quels seront les effets des injonctions politiques et hiérarchiques et le degré d’imprégnation de ce discours (ainsi que leur traduction pratique par exemple dans l’échange d’informations) au niveau des agents ? L’une des spécificités du dispositif français est la coordination approfondie entre les acteurs du renseignement (notamment la DST) et les acteurs judiciaires. Le niveau judiciaire (au sein duquel nous avons intégré les policiers de la DNAT) se caractérise par une triple logique de coordination, de spécialisation et de centralisation.

Source: La Documentation Française (2008)