Histoire de politiques édilitaires et de la diffusion d'innovations urbaines

L’une des questions majeures en matière de politiques publiques est bien sûr celle des acteurs et des concepteurs de ces politiques : « qui décide ? ». Nous ne pourrons faire l'économie d'une enquête sur le rôle de l'État dans la modernisation technique, afin de savoir s'il a impulsé l'amélioration de l'état environnemental des villes dans le contexte d'une politique nationale d'hygiène, ou si les efforts sont restés du ressort des responsables locaux³⁵. On pourrait y ajouter les questions du « comment ? » et du « sur quoi ? ». Le décryptage du partage des tâches dans l’élaboration de la décision est une enquête particulièrement féconde, qui met en lumière la pluralité des intervenants dans ce processus.

S'agissant d'une histoire des politiques étatiques, l'attention aux influences ou aux comparaisons avec l'étranger va de soi, particulièrement dans un monde où les institutions internationales, de plus en plus nombreuses, favorisent l'émergence de solutions transnationales aux problèmes économiques ou environnementaux³⁶. A une échelle locale, la décision ne peut, elle non plus, être appréhendée comme un processus en vase clos, ni comme le simple résultat d'un dialogue plus ou moins inégal entre une administration urbaine et une tutelle étatique. Elle s'inscrit dans un réseau urbain préexistant, ou reconfiguré pour l'occasion, où les décisions prises par d'autres autorités citadines jouent un rôle d'inspirateur, de stimulant ou de repoussoir.

La thématique des réseaux de villes a bénéficié d’une attention récente de la part des historiens et des spécialistes des politiques urbaines. Dans leurs chapitres de l’Histoire de l’Europe urbaine, Jean-Luc Pinol et François Walter avancent l'idée de l’internationalisation de la question urbaine au tournant du XXe siècle³⁷. Quelques phénomènes en témoignent, comme la naissance, dans plusieurs pays européens, d’associations nationales de villes dans le dernier tiers du XIXe siècle et les premières années du XXe siècle, suivie par la création d’une Union Internationale des Villes. Différents chercheurs se sont d'ailleurs penchés sur cette structure et sur ses relais nationaux³⁸. D'autre part, les pratiques inter-municipales d’échanges d'expérience ont été mises en lumière par Marjatta Hietala à travers un travail élaboré à partir d’une « périphérie », la ville d’Helsinki³⁹. L’époque où la future capitale finlandaise (années 1870 - 1940) se documente sur les expériences édilitaires à l’œuvre dans le reste de l’Europe, sur tous les domaines qui relèvent de l’administration urbaine, est aussi celle, bien mise en valeur par Christian Topalov et une équipe de chercheurs, de la création de multiples « laboratoires » de la réforme sociale et urbaine⁴⁰. Enfin, Daniel Rodgers a montré que l’histoire américaine de cette même époque (qualifiée d' « ère progressive ») ne pouvait se concevoir sans regarder les échanges d’idées et de politiques qui se sont établis à la même période entre municipalités des deux rives de l’Atlantique⁴¹.

Les travaux déjà menés ont généralement adopté deux types de perspectives, dont il nous semble qu’elles peuvent, malgré leurs apports à l’enrichissement de la recherche urbaine, nécessiter un complément.

La première perspective, adoptée par le groupe rassemblé il y a plus d'une dizaine d'années par Christian Topalov, a consisté principalement à reconstituer des réseaux d’échanges, par le biais de recensements de membres d'associations, de listes de participants à des congrès, à des conseils d’administration ou à des comités de rédaction de périodiques diffusés par ces réseaux associatifs. Dans son travail socio-historique sur la réforme municipale, Renaud Payre a mis en œuvre cette approche en discernant les divers types de réseaux et les phénomènes de « multiappartenance » d’acteurs importants de ces « mondes » de la réforme, comme le maire de Suresnes Henri Sellier⁴². Le problème de cette démarche est qu’elle se trouve confrontée au manque de sources primaires, soit pour retracer le fonctionnement concret de l’association⁴³, soit pour mesurer l’impact effectif de ces réseaux d’échanges de savoir et de bonnes pratiques sur les politiques municipales. Le dépouillement des sources imprimées (périodiques et actes de congrès) ne permet pas toujours de répondre à la question de la représentativité des débats qui y prennent place, ni à celle de leur réception et de l’usage qui en est fait par ceux à qui ces écrits sont destinés (édiles, hauts fonctionnaires, techniciens des services municipaux, professions libérales intervenant dans les politiques publiques).

La deuxième démarche consiste à partir d’une ville et de ses pratiques, comme l’avait proposé Marjatta Hietala⁴⁴. Cela permet de voir comment une municipalité peut alterner des postures d’apprentissage puis de démonstration (« voir » - « savoir » - « montrer »⁴⁵) et comment, depuis la révolution industrielle, l’urbanisation et l’accélération des moyens de communication, les villes se sont « internationalisées » au niveau des pratiques de documentation et d’élaboration de leurs politiques⁴⁶. La question se pose alors de la place occupée par cette administration locale dans les réseaux d’échanges internationaux, de la perception que ses homologues peuvent avoir de sa politique.

Nous proposerons une troisième voie susceptible d’ouvrir de nouvelles questions, en constituant d’une autre manière l’objet de recherche. Il s'agira de ne pas se limiter aux documents internes des réseaux formels ni aux archives d'une ville, mais de tenter de tenir ensemble les diverses échelles et les sources variées qui caractérisent les uns et les autres. Cet exercice délicat reproduit la démarche des acteurs étudiés, c'est-à-dire tenter de faire le point sur une question ou un domaine, en conciliant documentation théorique et apprentissage de terrain⁴⁷. L'objet considéré ici (mais nous postulons qu'une même démarche serait reproductible pour d'autres aspects de l'évolution matérielle, sociale et culturelle de la ville contemporaine) sera un champ de compétences techniques destinées à améliorer le quotidien des citadins, qui est en même temps un enjeu politique au double sens du terme⁴⁸. Ce champ, que l'on pourrait résumer, pour rester le plus fidèle possible aux concepts des acteurs étudiés, par le vocable « génie sanitaire urbain », sera compris comme l’ensemble des normes, savoirs, savoir-faire et équipements destinés à améliorer les conditions sanitaires du milieu urbain.

L'ingénierie sanitaire, créée dans les décennies 1880-1890 en France⁴⁹, fut un domaine d'activité fertile en innovations, c'est-à-dire en processus tentant de passer d'une découverte à la mise en œuvre de nouvelles pratiques⁵⁰. Elle a visé dans une immense majorité un marché urbain, ce qui nous incitera à chercher les modalités d'apparition et de diffusion de ces innovations au sein des villes françaises, qu'on les considère comme une armature, héritée des siècles passés, ou comme un réseau en perpétuelle évolution⁵¹.

Trouver un terme pour qualifier les politiques urbaines d'adoption des dispositifs techniques mis au point par l'ingénierie sanitaire, appréhendées de la Belle Époque jusqu'à l'orée des Trente Glorieuses, est problématique. « Les mots mêmes par lesquels nous sont parvenues les expériences des individus sur lesquels nous travaillons forment un contexte qui nous empêche de les appréhender directement mais qui, pourtant, leur donne leur sens. L'historien doit donc s'interroger sur ce contexte avant même de penser à aborder les expériences historiques sur lesquelles il travaille »⁵². S'agit-il de politiques « sanitaires » ? Oui, si l'on considère qu'elles visent généralement à lutter contre la mortalité urbaine et la morbidité évitable, comme les maladies hydriques (choléra, typhoïde, dysenterie). Mais pas seulement. S'agit-il de politiques « d'hygiène » ? Oui, car l'amélioration de la qualité de l'eau potable ou de l'évacuation des ordures est une mesure de prévention qui permet d'éviter l'éclosion et la propagation de ces épidémies. Mais les politiques d'hygiène vont bien au-delà, englobant la lutte contre la tuberculose et le logement insalubre, les campagnes pour la vaccination, contre l'alcoolisme, etc. Enfin, s'agit-il de « politiques environnementales » ? Le terme n'existe pas en Français à l'époque⁵³ et nous ne voulons pas plaquer un concept construit dans la deuxième moitié du XXe siècle sur une réalité quelque peu différente : absence de groupes écologistes médiatiques, société de consommation moins aboutie, préoccupations anthropocentrées et marginalité de l'attention à l'état de la « nature ». Nous avons choisi de rester au plus près des discours et des conceptions de l'époque, qui considéraient que toutes les améliorations étudiées étaient des dispositifs « modernes », des moyens de rendre plus sain le fonctionnement de l'organisme et de la société urbains et d'améliorer leur confort. Il s'agira donc de comprendre les facteurs et les modalités de l'émergence, puis de la diffusion, de ce « génie sanitaire urbain » au sein des villes françaises.