a) Les associations nationales de maires français

‘« Il était bon, il était naturel que les Maires de France ayant à résoudre les mêmes problèmes, à faire face aux mêmes obligations, s’efforçassent de mettre en commun leur expérience et leurs solutions. » ³³⁸ ’

Même si la création d’une association non partisane des villes de France ne voit officiellement le jour qu’après la Première Guerre mondiale, les élus municipaux socialistes français se rassemblent dès 1892 lors de congrès, tenus régulièrement jusqu’à la fin du XIXe siècle³³⁹. Le mouvement s’élargit quelque temps plus tard par des Congrès qui rassemblent des maires de toutes sensibilités politiques³⁴⁰. Les deux premiers ont lieu en 1907 à l’initiative d’Émile Sarradin, maire de Nantes (et âgé de 82 ans à l’époque) : ils portent essentiellement sur la question du maintien ou non des octrois³⁴¹. Émile Sarradin semble avoir eu précédemment la fibre de la communication inter-municipale, particulièrement sur des questions d'hygiène³⁴². Un Bureau permanent des Congrès est mis en place, avant que soit officiellement créée une Association des Maires de France³⁴³. Chaque année, à l’automne, les maires de grandes villes, mais également de villes moyennes ou plus petites, se retrouvent quelques jours à Paris, accueillis par les édiles de la Ville-Lumière auxquels se joignent dans les années 1920 le préfet de la Seine et le ministre de l’Intérieur³⁴⁴.

Cette forme d’association entre maires contraste avec le régime strict de la loi municipale du 5 avril 1884, dont l’article 72 interdit « à tout conseil municipal […] de se mettre en communication avec un ou plusieurs autres conseils municipaux ». Tolérée par l’administration, elle cherche progressivement à s’arroger le monopole de la représentation municipale et devient, dans l’entre-deux-guerres, une sorte d’antichambre du Parlement sur les questions municipales³⁴⁵. Dès le premier numéro de La Vie communale et Départementale, Camille Chautemps, maire de Tours, futur ministre de l’Intérieur et auteur d’un projet de loi modifiant la loi de 1884, fait remarquer que « depuis quelques années nous assistons même à un phénomène curieux et très intéressant : peut-être soucieux de remplir les tâches diverses qu’ils ont assumées, les Maires ont pris l’habitude de se réunir, de se concerter, de mettre parfois en commun leur expérience et leurs moyens d’action, de créer entre eux, en un mot, une sorte de syndicalisme municipal »³⁴⁶.

Quelques figures de l’entraide inter-municipale, actives dans les réseaux hygiénistes et les réseaux de maires.

Gustave Dron (1846-1930), docteur en médecine, député-maire radical de Tourcoing (maire de 1899 à 1919 puis de 1925 à 1930). Membre de la Société de médecine publique, il organise un congrès d’hygiène et d’assistance dans sa ville en 1906, en marge d’une Exposition internationale des industries textiles. Au deuxième Congrès des Maires de France, en décembre 1907, il milite en faveur de la création de commissions d’études et de rencontres plus fréquentes entre élus. Louis Baudet (1857-1918), ingénieur civil, maire de Châteaudun (Eure-et-Loir) de 1892 à 1894 et de 1895 jusqu’à sa mort, député de 1902 à 1912, puis sénateur. Radical-socialiste, il est propriétaire du journal Le patriote de Châteaudun et dirige une bijouterie industrielle 347 . Il préside le Bureau permanent des Congrès des Maires de France, et le groupe des députés-maires dès son autorisation par le règlement de la Chambre en 1910. Également membre de la Société de médecine publique, secrétaire de la société des Ingénieurs civils de France en 1903, il expérimente dans sa ville, à partir de 1905, l’application de la méthode de filtration sur sable non submergé, mise au point par les scientifiques parisiens Miquel et Mouchet.

Cette mise en commun des expériences se fait par plusieurs biais : les congrès annuels dans lesquels on présente des rapports élaborés par des municipalités diverses ; les réunions du bureau permanent où l’on s’échange des informations sur les tramways, les théâtres de province…; les envois de documents au secrétariat administratif du bureau (bulletins municipaux, arrêtés, enquêtes réalisées par les municipalités), destinés à être archivés ou transmis aux adhérents³⁴⁸ ; enfin, les relations entre le secrétariat administratif de l’association ou ses « comités de consultation » et les municipalités qui posent des questions. Le président de l’Association des Maires de France, Paul Bellamy, insiste pour que ce service gratuit ne soit pas réservé aux seuls adhérents, avec raison si l’on en croit les adhésions parvenues en 1924³⁴⁹. Si l’échange d’informations touche parfois quelques domaines relatifs à la ville et à la santé de ses habitants  (expériences de jardins ouvriers, réalisations d’œuvres « sociales »), ce sont surtout les questions économiques, les enjeux de la fiscalité locale et du financement des grands travaux, qui dominent les congrès. Les années 1920 sont ainsi un grand moment de débat sur l’idée d’une Caisse d’avances aux communes pour leur permettre de pallier les difficultés rencontrées pour emprunter de grandes sommes.

Créée avant tout pour protester contre la tutelle préfectorale et acquérir plus d’autonomie financière, l'Association des Maires de France a-t-elle pu – ou même seulement cherché à – peser sur les questions d’édilité sanitaire ? La réponse ne peut être trouvée qu'en consultant les comptes rendus imprimés et publiés de ces congrès³⁵⁰, et en enquêtant sur l’activité de la multitude d’associations départementales ou interdépartementales créées dans les années 1920³⁵¹.

Le paysage associatif, où l'Association des Maires de France et l'Association Générale des Maires de France et d'Algérie étaient déjà en concurrence, voit surgir en 1920 une nouvelle organisation : l’Union des Villes et Communes de France (UVCF), projetée dès la veille de la guerre³⁵² et relancée en 1919 par des élus de la Seine, Louis Dausset et Henri Sellier³⁵³, dont la déclaration légale est faite le 29 juillet 1920. Ce groupe est constitué comme une section française de l’« Union internationale des Villes », dont nous parlerons plus loin ; son nom s’inspire de celui d'une association d'un pays voisin (l’Union des Villes et Communes Belges). Les principaux animateurs de l'UVCF sont des hommes bien intégrés dans le milieu de la réforme sociale et municipale, tel son premier président, Louis Dausset, alors sénateur, conseiller municipal de Paris, qui participa activement en 1908 à la question du devenir des fortifications encerclant la capitale³⁵⁴. C'est également le cas de son secrétaire-trésorier Henri Sellier, conseiller général de la Seine et maire de Suresnes, promoteur et animateur de l’Office public des Habitations à bon marché de la Seine³⁵⁵. Parmi les membres du bureau, on relève le nom des maires des principales villes de France : Édouard Herriot (Lyon), Jacques Peirotes (Strasbourg), Paul Mistral (Grenoble), Siméon Flaissières (Marseille), Honoré Sauvan (Nice) – sans que cela puisse nous en dire plus sur leur implication dans le mouvement³⁵⁶.

Il semble bien qu’Henri Sellier ait tenté de mobiliser les réseaux socialistes pour développer l’Union des Villes et Communes de France (UVCF). Il est la cheville ouvrière de la « Fédération nationale des municipalités socialistes » créée une première fois avec André Morizet en 1920, mise en sommeil suite à la scission entre SFIO et SFIC, puis réactivée en 1925 ; il est aussi l’artisan de la décision de faire adhérer automatiquement les membres de la Fédération des municipalités socialistes à l’UVCF³⁵⁷. A l’automne 1925, la décision d’Étienne Billières, nouveau maire SFIO de Toulouse, de proposer au conseil municipal de sa ville d’adhérer à l’Union des Villes et Communes de France, en est peut-être une conséquence. Il explique à ses collègues : « notre camarade Sellier sera le secrétaire de l’Union et avec lui nous pouvons être tranquilles ; nous aurons une documentation complète nous permettant de tirer le plus grand profit des renseignements qui nous seront donnés ». Billères répond ensuite en ces termes à un conseiller toulousain demandant si l’Union pourrait protester contre les abus du pouvoir central et contre le préfet qui abuse de ses prérogatives : « l’Union des Villes et des Communes est essentiellement internationale et elle ne s’occupe que des questions d’urbanisme. Mais il va y avoir à Paris, à la fin du mois, un Congrès des Maires de France et là, nous pourrons poser la question »³⁵⁸.

Le maire toulousain expose donc dans sa réponse la démarcation entre les deux associations rivales. Nous sommes en présence d’une association à dimension résolument politique et nationale, l’AMF, et d’une association à dimension technique et internationale, l’UVCF. C’est peut-être donc plutôt cette dernière qui fut susceptible de relayer l'information sur les innovations en matière d’hygiène urbaine.

‘« L’Union des Villes apparaît dans le domaine de la documentation, comme l’organe naturel de coopération des communes, comme le lieu des échanges et de la confrontation des expériences en matière municipale. C’est par là qu’elle se différencie avec l’Association Nationale des Maires de France ou la Fédération des Associations régionales de Maires qui poursuivent l’examen des problèmes juridiques et administratifs, nécessitant le groupement des efforts communaux vis-à-vis du Gouvernement et du Parlement.
L’Union des Villes ne saurait faire double emploi avec ces groupements. Elle ne tend qu’à instruire et documenter ceux qui ont la charge des intérêts locaux ; elle vise à créer l’enseignement mutuel en matière municipale, à ouvrir des perspectives aux yeux de ceux qui s’attachent à l’organisation rationnelle de la vie collective dans la commune moderne. » ³⁵⁹ ’

Enfin, l’entre-deux-guerres est aussi un moment d’éclosion de groupements inter-municipaux partisans : un tout petit nombre d’édiles tentent de faire vivre ces organisations peu soutenues matériellement par les instances centrales des partis³⁶⁰. Outre la recréation de la Fédération des municipalités socialistes, on peut relever des initiatives radicales, communistes – surtout après 1935 – et même à droite à partir de 1926, sous l’égide de Louis Marin (Fédération Républicaine)³⁶¹. Les rédacteurs de La Vie Communale et Départementale jugent sévèrement cette compétition politique (voir texte en annexe, section 3), qui affaiblirait selon eux la revendication d’une vraie autonomie municipale basée sur un souci d’efficacité administrative. Ils disent « craindre que les Fédérations de municipalités françaises, en portant leur action sur le terrain politique, ne prennent en naissant, comme on dit, la maladie de la mort. »³⁶²