1/ Quel(s) acteur(s) en charge de l’hygiène urbaine? État hygiéniste ou hygiène municipale?

‘« Les peuples, a-t-on dit, possèdent toujours le gouvernement qu’ils méritent ; peut-être convient-il également de ne leur donner que la législation sanitaire à laquelle ils sont préparés. C’est donc à l’hygiéniste de servir, pour cette réforme si désirable, de précurseur à l’homme d’État. »⁵⁹⁵ ’

Plusieurs travaux importants ont déjà été menés sur la production législative et normative en matière d'hygiène et d’aménagement de la ville que représentent respectivement la loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique⁵⁹⁶ et les lois des 14 mars 1919 et 19 juillet 1924 sur les plans d’aménagement, d’extension et d’embellissement⁵⁹⁷. L’un des angles d'approche possibles consiste à chercher si ces lois déclenchent l’amélioration de la gestion urbaine – en d’autres termes, si l’action du pouvoir central a été efficace –, ou si elles viennent plutôt graver dans le marbre législatif des initiatives locales préalables. En effet, en cette « Belle Époque », l’hygiène est au cœur du débat politique local et représente un facteur du développement des services municipaux. Les acteurs scientifiques et politiques de ce débat se positionnent pour ou contre la responsabilité municipale de l’hygiène publique.

Sur cette matière, l’État central est longtemps resté discret. Il faut bien prendre la mesure de ce qu’a pu être la lente constitution d’un « État hygiéniste »⁵⁹⁸ : avant la Seconde Guerre mondiale, cela s’est fait plutôt sur un mode décentralisé qui n’est pas toujours du goût des acteurs de l’époque, ironiques ou sarcastiques sur l’inefficacité d’une hygiène largement « municipale ». Ainsi, le professeur Brouardel raconte :

‘« On a remis aux maires, en vertu de la loi du 5 avril 1884, tous les pouvoirs sanitaires. Déjà en 1793, la Convention avait dit que les maires étaient chargés d’arrêter les épidémies ; malheureusement, il est beaucoup plus difficile d’arrêter des épidémies que d’arrêter des malfaiteurs, et on a vu que pendant un siècle ce procédé n’avait pas été bien efficace.
L’amour de la décentralisation a prédominé, et on est resté fidèle à cette tradition qui donne tous les pouvoirs au maire. C’est lui qui est chargé de faire des règlements pour amener de l’eau pure, pour faire évacuer les matières usées, pour prendre en un mot toutes les dispositions nécessaires. » ⁵⁹⁹ ’

En effet, depuis la Révolution française et la loi des 16-24 août 1790, les hommes à la tête de l’administration municipale ont la responsabilité du maintien de la « salubrité » publique. Tradition qui se maintient sous la IIIe République : par application de l’article 97 de la loi « municipale » du 5 avril 1884, le Maire, qui est chargé de la police municipale, doit assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. Les premières tentatives législatives républicaines (sous la Deuxième République) se sont inscrites dans cette perspective décentralisatrice, y rajoutant une dimension très libérale. Évoquant la loi du 13 avril 1850 sur les logements insalubres, Brouardel explique : « malheureusement, le Parlement avait décidé que la loi serait facultative ⁶⁰⁰ , les municipalités étaient libres de créer ou non des Commissions pour les logements insalubres, et il en est résulté qu’en France, 11 villes seulement ont organisé ces commissions »⁶⁰¹. Si ce nombre est certainement sous-évalué, des chercheurs ont montré que la loi avait effectivement fait long feu. De très nombreuses commissions des logements insalubres n’ont été constituées que pour la forme et ont rapidement (voire immédiatement) renoncé à poursuivre des propriétaires appartenant à la base électorale des conseils municipaux ; de plus, la loi ne visait que les immeubles qui n’étaient pas habités par leurs propriétaires⁶⁰².

Or, pour la plus grande partie des médecins et des autres professionnels intéressés par l’assainissement urbain (architectes, ingénieurs, chimistes, etc.), les municipalités n’appliquent pas suffisamment leur devoir de préservation de la salubrité publique⁶⁰³, alors que la croissance urbaine leur impose de nouveaux défis, évoqués dans notre premier chapitre. Outre la lutte contre les maladies épidémiques (variole, choléra, diphtérie, etc.), les édiles doivent gérer la question de l’approvisionnement en eau potable pour leurs administrés, de plus en plus nombreux, et le problème de l’évacuation des eaux usées, produites logiquement en volume croissant à mesure que s'effectue la « conquête de l’eau ». D’ailleurs, après la bataille scientifique autour du tout-à-l'égout, dans les années 1880⁶⁰⁴, qui divise le milieu des médecins et des ingénieurs, l’unanimité se fait pour dénoncer l’inaction de beaucoup de villes sur ce sujet : « Rouen, Toulon, Le Havre, Nantes, Narbonne, Bordeaux, ont des projets, mais que d'atermoiements, d'hésitations, d'entraves ne rencontrent-ils pas ? Quand aboutiront-ils ? On attend à Toulon depuis 1884, au Havre depuis 1886, à Rouen depuis aussi longtemps… »⁶⁰⁵ Un exemple parmi bien d’autres : en 1895, le Dr Vallin prend la plume dans la Revue d’hygiène pour critiquer un contre-projet relatif à l’assainissement de Rouen. Pour lui, les arguments du rapporteur rouennais au conseil municipal « pourraient se résumer ainsi : l’assainissement idéal des villes est impossible ; il n’y a donc rien à faire, puisqu’on ne pourra jamais tout faire. C’est ce qu’on appelle une fin de non-recevoir »⁶⁰⁶. A l’excessive prudence du conseiller rouennais, il oppose le devoir d’agir pour sauver les vies citadines emportées par des épidémies que l’on pourrait éviter. « L’auteur constate que chaque jour voit naître une nouvelle découverte, un nouveau système d’assainissement ; il croit donc sage d’attendre que la science ait dit son dernier mot, qu’un système ait fait ses preuves, c'est-à-dire "ait amené la disparition presque complète des épidémies" pour entreprendre la grande affaire de l’assainissement de Rouen. Mais en attendant faudra-t-il laisser mourir par an les 1000 individus qui font la différence entre une mortalité normale de 23 p. 1000 et celle de 33 à 34 p. 1000 que fournit depuis 30 ans la ville de Rouen »⁶⁰⁷ ?

Conscients que tout ne va pas bien dans l’organisation du système sanitaire du pays, certains médecins et réformateurs sociaux travaillent donc sur des projets à soumettre au Parlement. Là encore, ils sont marqués par l’héritage de la Seconde République. Un arrêté ministériel du 10 août 1848 avait créé une pyramide d’institutions consultatives en matière de salubrité, essentiellement à cause de la nécessité de traiter la question des établissements insalubres et de se prémunir d’un retour du choléra : un Comité consultatif d’hygiène publique à l’échelon national, un conseil central d’hygiène dans chaque département, des commissions dans chaque arrondissement. Le bilan est très mitigé et dépend du contexte local. Certains départements ou préfets sont plus actifs que d’autres ; les crédits votés par les conseils généraux sont généralement très faibles et l’accomplissement de l’un des objectifs initiaux, à savoir l'échange des travaux des conseils d’hygiène à travers la France, se heurte à la réalité suivante : les conseils départementaux n’ont parfois même pas les moyens financiers suffisants pour imprimer les comptes rendus de leurs séances. Dès lors, une grande partie des propositions de réforme est marquée par une méfiance à l’égard du pouvoir local et une volonté de prendre exemple sur le voisin anglais, où des « medical officers of health » existaient depuis la fin des années 1840, en instituant un corps d’inspecteurs sanitaires⁶⁰⁸. On souhaite également que l’État montre son intérêt pour la question en créant un « Ministère de la santé publique » (réclamé par le Dr Armaingaud dès 1872), même si quelques voix dissonantes, inspirées par une idéologie beaucoup plus libérale, dans laquelle l’intervention supplémentaire de l’État n’est pas souhaitable, se font entendre⁶⁰⁹. Elles naviguent à contre-courant, puisqu’une Direction de l’assistance et de l’hygiène publiques est créée au Ministère de l’Intérieur en 1889 et confiée à l’ancien préfet du Calvados Henri Monod, qui s'était rendu en Grande-Bretagne pour étudier sur place l’organisation sanitaire britannique. Deux ans plus tard, Le Génie sanitaire, dès ses premières pages, remarque qu'« il semble que l’on entre dans une nouvelle phase ; que les lois existantes, très souvent imparfaites, vont être améliorées ; que de nouveaux règlements vont surgir, qui rendront l’hygiène obligatoire et la feront entrer dans la période où elle doit rendre les plus grands services à la nation, nous voulons dire dans la période d’application »⁶¹⁰. C’est à ce moment, en effet, que débute un long cheminement parlementaire (alors que beaucoup de parlementaires étaient médecins : avant 1914, la Chambre en compta entre 44 et 72, le Sénat de 15 à 47). Parti d’une proposition déposée en 1887, le projet de loi aboutit à la loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique⁶¹¹ . Malgré la lenteur de son élaboration parisienne, la nouvelle loi fut saluée en province, comme par ce conseiller général de Haute-Savoie : « ces projets ont mis quinze ans pour aboutir et pendant quinze années, alors que tous les autres peuples civilisés luttaient avec succès contre les maladies épidémiques, nous restions désarmés devant elles, faute d’une législation précise et complète »⁶¹².

Ce texte (voir extraits en annexe, section 4), dont la genèse a déjà été bien étudiée, est la première loi qui mêle l'objectif de protection de la santé publique à l’impératif pour les municipalités d'assainir leur territoire, tout en restant très imprécise sur les moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. C’est une loi un peu « fourre-tout » qui contient des articles sur la vaccination, sur la protection des eaux, sur le logement insalubre. Elle est composée de divers chapitres : « Mesures sanitaires générales », « Mesures sanitaires relatives aux immeubles », « De l’administration sanitaire ». Elle comporte un volet « sanitaire et social » (articles 3 à 7, sur la vaccination antivariolique obligatoire, la déclaration des maladies, la désinfection), un volet administratif (organisation et attributions des diverses commissions d’hygiène ; obligation d’un bureau municipal d’hygiène dans les villes de plus de 20 000 habitants ; institution d’un règlement sanitaire dans chaque commune), et un volet d’hygiène du milieu (art. 10 sur le captage d’une source ; art. 11 à 18 sur les logements insalubres).

La responsabilité sanitaire incombe donc toujours aux maires : selon l’article 1, ils doivent prendre un arrêté municipal portant règlement sanitaire (trois modèles applicables respectivement aux communes urbaines, aux communes rurales et aux communes touristiques sont élaborés en 1903⁶¹³). Conséquence de l’abandon d’une hypothèse soulevée au cours des débats, consistant à créer une inspection départementale d’hygiène obligatoire, ce sont « les maires [qui] portent à eux seuls presque tout le poids de la loi de 1902 ; et c’est le gros reproche fait de divers côtés à la loi actuelle de protection de la santé publique »⁶¹⁴. Ce point administratif pose problème aux hygiénistes. Depuis longtemps, projet de réforme après projet, leur opinion était claire et ne variait pas : en matière d’hygiène publique, le maire est au mieux indifférent, voire incompétent, ou pire...

‘« Il faut bien dire qu’en France, les maires des 36 000 communes sont peu compétents en hygiène, et en disant qu’il y en a peut-être une centaine qui aient des idées exhaustives sur cette question, je ne serai pas loin de la vérité. » ⁶¹⁵
« Les maires sont non seulement incompétents, mais parfaitement hostiles à l’hygiène, qu’ils considèrent comme nuisible aux élections, parce que l’hygiène oblige les électeurs à certaines précautions ou à certaines règles dans la vie courante. » ⁶¹⁶ ’

Beaucoup de témoignages accablant les élus locaux et déplorant la soumission de l’hygiène aux intérêts électoraux ont été repris par les travaux de Lion Murard et Patrick Zylberman, pour qui « les élus locaux apparaissent surtout comme des pôles de résistance à la politique définie par le centre »⁶¹⁷. Pourtant, Lucie Paquy a montré, à propos de l’Isère, qu’il y a moins une résistance qu’un décalage dans les conceptions de l’action publique en matière d’hygiène, entre les municipalités et la direction du Ministère de l’Intérieur. Il faut donc descendre sur le terrain local pour comprendre l’attitude des municipalités et leur interprétation des instructions venues du gouvernement central. Comme le souligne Patrice Bourdelais, « s’en tenir à la mise en place de la législation nationale constitue probablement une erreur d’approche »⁶¹⁸.

Il y a en effet plusieurs nuances à apporter à cette vision d’un État prisonnier du mauvais vouloir des édiles urbains. D’abord, parce que le modèle de l’hygiène publique urbaine part d’initiatives locales, qui précèdent la législation nationale : avant le décret du 10 décembre 1848 qui prescrivit la constitution de Conseils d’hygiène dans chaque département et chaque arrondissement, les préfets de divers départements et les maires de nombreuses villes, grandes ou moyennes⁶¹⁹, avaient cherché l’expertise des professions médicales et des architectes, afin d’enrayer les épidémies cholériques, particulièrement en 1832⁶²⁰ : l’épidémie de choléra a fourni une occasion de compléter le maillage médico-administratif du territoire, tout en déclenchant dans plusieurs pays des vagues d'enquêtes sur les liens entre environnement, condition sociale et morbidité/mortalité⁶²¹.

Ensuite, les maires n’ont pas été uniquement des forces de résistance à la nouvelle loi, puisque dans une vingtaine de villes, ils l'ont même précédée, en créant des bureaux municipaux d’hygiène bien avant sa promulgation : pendant que les projets de loi sur la santé publique n’en finissent plus de traîner dans les méandres du Parlement, les villes françaises s’organisent pour améliorer l’hygiène publique. La municipalité du Havre, dirigée par Jules Siegfried (1837-1922)⁶²², institue en 1879, à l’initiative du Dr Gibert, le premier bureau d’hygiène français, après s’être inspirée de modèles étrangers (Turin, Bruxelles). A Grenoble, le docteur Berlioz, qui dépose un vœu de création d’un bureau d’hygiène au conseil municipal en 1889, évoque les exemples de villes anglaises, de Glasgow et de Turin⁶²³. Au Havre, le Dr Gibert insiste dans ses écrits sur la pertinence de l’échelle locale pour cette nouvelle institution consultative, car « les municipalités, le plus souvent, n’écoutent point ou n’écoutent qu’imparfaitement et presque jamais ne mettent sérieusement en pratique les avis des conseils d’hygiène, départementaux et d’arrondissements »⁶²⁴. L’initiative du Havre est imitée quelques mois plus tard par Nancy, et quelques autres villes, comme Reims (1881), dont le maire-médecin, le Dr Henrot, dans un projet de réorganisation des institutions d’hygiène en France, explique l’intérêt des statistiques sanitaires élaborées par le bureau municipal d’hygiène :

‘« Nous n’avons pas ici à relater les avantages qu’une ville retire d’une installation de ce genre […] il n’est pas indifférent pour une municipalité de savoir, par exemple, que le taux de mortalité qui est en moyenne de 30 ‰ pour l’ensemble de la population s’abaisse à 25 ‰ dans les quartiers assainis, s’élève à 39 ‰ dans les quartiers excentriques [sic], et que dans certains autres, ceux pour lesquels nous attendons si impatiemment une solution pour la construction d’égouts, elle peut exceptionnellement s’élever à 60 ‰. » ⁶²⁵ ’

Dans toute la France, plus d’une vingtaine de localités, aussi diverses que Pau (1885), Toulouse et Grenoble (1889), Lyon (1891), Montpellier, Béziers, Limoges (1894) ou Boulogne-sur-Mer, créent des bureaux avant 1902. A Paris, le conseiller municipal socialiste Paul Brousse⁶²⁶ milite pour la création d’un service d’hygiène dès 1891-1892⁶²⁷. Les responsabilités de ces organismes sont très variées : cela va du simple relevé statistique des causes de décès à la désinfection des domiciles et des affaires des malades, dans des étuves. La législation de 1902 ne fait donc qu'entériner des initiatives locales antérieures ; les continuités avec les systèmes créés par les municipalités sont évidentes⁶²⁸. De même, en matière de génie sanitaire, nous verrons que les villes n’attendent pas la loi de 1902 pour étudier des projets d’amélioration de leur distribution d’eau potable et d’assainissement. De grands projets (mis en chantier) sont étudiés pour Marseille et Toulon, les villes frappées par le choléra en 1884⁶²⁹ ; Le Havre se penche sérieusement sur la question de ses égouts à plusieurs reprises⁶³⁰.