E/ De Vichy aux années De Gaulle, une période charnière entre deux régimes édilitaires ?

Les travaux déjà menés sur l'histoire de l'urbanisme ont bien montré comment la période du régime de Vichy a constitué à la fois une consécration pour les idées des urbanistes, martelées sans toujours de grands résultats durant l'entre-deux-guerres, et un point de départ de la prise en charge de l'urbanisme par des services de l'État¹⁷¹³. Si, durant les années 1930, un certain nombre de localités sont concernées par la réflexion sur la nécessité de créer un groupement d'urbanisme, c'est la loi du 15 juin 1943 qui va permettre de fonder administrativement le travail des hommes de l'art à l'échelle de l'agglomération et d'instituer de tels groupements¹⁷¹⁴. Un certain nombre de projets d'aménagement, d'embellissement et d'extension [PAEE] d'avant-guerre sont alors repris de fond en comble, ce qui ne fait que retarder un peu plus la planification des grandes infrastructures d'assainissement, par exemple¹⁷¹⁵. Des municipalités dont le PAEE avait été approuvé, comme Brive-la-Gaillarde, font recommencer l'étude d'un plan d'aménagement, en prenant en compte les zones peu urbanisées avant 1940 et désormais en proie à un mouvement de construction très rapide¹⁷¹⁶.

La création du Ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme (1944) marque le point de départ d'une croissance importante des effectifs de l'État au sujet de la question urbaine. En plus de s'impliquer en y affectant de plus en plus de personnels¹⁷¹⁷, l'État se met à régler avec une précision accrue les solutions techniques aux problèmes des villes, dont les questions du génie sanitaire. Le dernier temps de la période étudiée est en effet celui d'un changement radical dans la gestion des problèmes urbains. Les municipalités sont de moins en moins seules pour les affronter : autrefois, elles demandaient de l'aide aux ingénieurs des Ponts et Chaussées du département, après accord du Ministère des Travaux Publics. Après 1945, c'est l'État qui vient à elles et son personnel urbaniste fonctionnaire ou sous contrat qui se substitue aux ingénieurs des services municipaux. Des inspecteurs départementaux d'urbanisme sont en charge des plans d’aménagement ou des projets d’assainissement, désormais pensés dans le cadre de groupements intercommunaux. À Dijon, le « technicien sanitaire municipal » que l'administration du chanoine Kir charge de l'étude du projet d'épuration des eaux d'égout, s'était vu confier par le Ministre de la Reconstruction et de l'Urbanisme le soin d'élaborer un avant-projet intercommunal d'assainissement. Le MRU ne prend pas un débutant puisqu'en l'occurrence, il s'agit de Marc Merlin, le directeur de l'important cabinet d'ingénierie-conseil lyonnais déjà évoqué dans les chapitres précédents¹⁷¹⁸.

L’implication de l'État, par le biais du MRU, se traduit également par la production accélérée de circulaires et documents-types (ramassage des ordures, tout-à-l'égout), contraignant les municipalités et les entreprises à entrer dans un cadre défini. Voici un aperçu de quelques cahiers des charges-types : pour la concession d'une distribution d'eau potable (décret du 13 août 1947) ; pour l'exploitation par affermage d'un service de distribution publique d'eau potable, fortement inspiré du précédent (décret du 6 juillet 1951) ; pour l’entreprise de l’enlèvement des ordures ménagères dans les villes de plus de 20 000 hab à l’aide de camions automobiles neufs à fournir par l’entrepreneur (décret du 9 mars 1946). Le but de tous ces textes est d'éviter les erreurs de municipalités piégées par certains contrats, comme cela avait été le cas de Cannes avec l'ingénieur E. Fournier pour l'assainissement.

Cette montée en puissance de l'État s'accompagne enfin de la création de nouvelles instances d'expertises. Par exemple, à partir de 1945, le Conseil national des services publics départementaux et communaux, chargé de donner son avis sur des questions que lui soumet le ministre de l'Intérieur, est obligatoirement consulté sur les modèles des cahiers des charges-types et des règlements-types des services publics. On cherche à harmoniser des situations parfois disparates en matière de services sanitaires¹⁷¹⁹. De plus, le Conseil des services publics départementaux et communaux est doté d'une section de planification nationale qui gère la répartition des crédits aux communes dans le cadre des Plans d'équipement national.

Le renforcement de l'encadrement étatique se fait en contrepartie d'un meilleur financement. Pour les observateurs de l'époque, dès la Libération, un changement radical est observable. L'autonomie « à peu près complète » des collectivités jusqu'en 1939 est révolue¹⁷²⁰. La prise de pouvoir par l'État se fait dans un contexte de besoins financiers des municipalités et de pénurie des matériaux. En 1945, un Plan d'équipement des collectivités locales est mis en place. Il fait dépendre l'autorisation d'entreprendre des travaux – qui nécessitent le plus souvent des matériaux qui sont contingentés – de l'agrément ministériel. Pour la « tranche de démarrage », la priorité est donnée à la remise en état des infrastructures dégradées durant la guerre et à la construction d'équipements indispensables, comme l'adduction d'eau potable. On organise au plan national la répartition des crédits et des matériaux, les communes devant chercher à inscrire leurs grands travaux au titre du Plan pour obtenir des subventions. L'habitude est alors prise de dresser une liste des travaux par ordre de priorité, et d'attendre les décisions venues de Paris¹⁷²¹. L'État programme ainsi l'assainissement en le faisant entrer dans des chapitres du IVe Plan¹⁷²². L'amélioration de l'approvisionnement des citadins en eau potable et l'assainissement des communes urbaines représentent une somme considérable des crédits attribués par l'État aux villes, de la fin des années 1940 aux années 1960. En mai 1953, le montant total des promesses de subventions pour les réseaux urbains s'élève à 3 milliards 620 millions de francs, contre à peine un milliard pour l'habitat et un milliard également pour le chapitre « constructions publiques ». Mais il est difficile d'en savoir plus à travers des archives constituées essentiellement de données numériques, dépourvues de commentaires. Nous n'avons retrouvé durant notre travail de dépouillement que des fiches récapitulant les sommes versées au niveau national, départemental, ou bien projet par projet, commune par commune (la part de l'État allant en général de 20 à 40%)¹⁷²³. Des monographies à partir des sources locales seraient utiles pour repérer dans quelle mesure ces crédits ont accéléré l'équipement des collectivités en installations d'épuration et en canalisations sanitaires.

Le début des années 1960 est un tournant à plusieurs titres : d'abord par la multiplication des textes réglementaires : plusieurs décrets, arrêtés, ou circulaires sur la question de l'eau potable sont publiés en 1961-1962 ; la future loi sur l'eau du 16 décembre 1964 est, dès cette époque, en préparation. Les services centraux prennent en main les questions d'hygiène urbaine, avec la volonté d'unifier les pratiques. La circulaire du 4 juillet 1961 du Ministre de l’Intérieur relative au traitement en usine des ordures ménagères est écrite dans cette optique¹⁷²⁵. Ensuite, on observe, dans le domaine de l'assainissement comme dans d'autres, une montée en puissance des services préfectoraux ou des services départementaux rattachés au préfet : Génie Rural, Ponts et Chaussées, Équipement... Parmi plusieurs exemples de ce type, mentionnons le cas de Chambéry où la solution de destruction des ordures de la localité par l'incinération, sur laquelle l'ingénieur municipal travaillait depuis de nombreuses années, est abandonnée suite aux pressions de « l’Administration Supérieure, sur suggestion du Génie Rural », en faveur du compostage¹⁷²⁶.

La décennie 1950 paraît à la fois un aboutissement, une période où l'on se donne enfin les moyens de réaliser des projets conçus sous la Troisième République, et le franchissement d'un nouveau stade, en particulier sur le plan de la coopération verticale entre services de l'État et services locaux, et de la circulation horizontale des expériences¹⁷²⁷. Le réseau d'échange d'informations entre ingénieurs municipaux se densifie. De nouvelles revues paraissent, telle Travaux municipaux ou la revue de l'association des ingénieurs des villes de France. La multiplication des chantiers s'accompagne d'une intensification des contacts entre collègues : le directeur général des services techniques de Toulon écrit à son homologue de Marseille, en avril 1959, pour l'inviter à une conférence sur le traitement des ordures ménagères dans la cité varoise, en précisant qu'il espère également le revoir à la fin du mois lors du congrès des IVF à Paris¹⁷²⁸.

Le Conseil supérieur d'hygiène publique est toujours consulté pour les projets d'assainissement et d'alimentation en eau : ce n'est qu'au milieu des années 1970 qu'on pense à le « soulager » en imaginant des « conseils régionaux d'hygiène » qui ne verront pas le jour¹⁷²⁹. Quant aux projets d'épuration des eaux usées – urbaines, mais aussi industrielles – ils se multiplient, mais ne sont jamais assez nombreux ou suffisants pour traiter le volume nécessaire. On estime en 1963 « à l'ordre de grandeur de 8 à 10 milliards de francs le coût d'une épuration totale des eaux usées dans la France »¹⁷³⁰. L'essor industriel et urbain des Trente Glorieuses aurait plutôt contribué à une hausse de la pollution des cours d'eau¹⁷³¹.

Les expériences municipales de mise en place des techniques de l'ingénierie sanitaire doivent beaucoup à la circulation de l'information entre administrations locales et entre techniciens, à l'expertise de spécialistes intervenant de façon facultative ou obligatoire dans le processus décisionnel et, on l'a vu, au rôle joué par l'État et par les entreprises. Le jeu des principales catégories d'acteurs collectifs ne peut toutefois être déconnecté de grandes phases nationales ou supranationales qui changent parfois les configurations d'acteurs. La Belle Époque, berceau d'innovations techniques, a son revers : l'incertitude sur l'efficacité des procédés, le faible crédit porté aux entrepreneurs démarchant les municipalités, l'engagement hésitant de l'État, qui sort d'une période libérale et qui a d'autres domaines d'intervention (les politiques sociales) en chantier. L'entre-deux-guerres est la période où l'extension, la diversité et l'intensité des interactions sont maximales, avec ses conclusions heureuses et ses aléas, relevés dans le chapitre VI. En dépit d'une situation économique pas toujours favorable, les municipalités de villes moyennes, rassurées par l'existence de références et d'entreprises françaises, se lancent dans des projets d'amélioration de l'environnement urbain. Les périodes 1914-1918 et 1939-1945 sont des temps d'arrêt presque complet de la mise en œuvre des innovations techniques, mais permettent l'expérimentation « en grandeur nature » de nouveaux procédés (chloration pendant la Grande Guerre, méthanisation des ordures ménagères et des eaux d'égout durant l'Occupation). Enfin, les années 1950 sont la véritable charnière vers la mise en œuvre d'un nouvel urbanisme, à grand renfort de subventions étatiques, d'implication sur le terrain urbain de nouveaux acteurs (ingénieurs et urbanistes de l'État) et de recul des hygiénistes, qui se replient sur le contrôle bactériologique des eaux, l'hygiène individuelle et la lutte contre le logement insalubre. Pour certains observateurs, ce sont paradoxalement « les destructions dues à la guerre qui ont donné le véritable coup d'envoi à la politique de l'assainissement. »¹⁷³²

Les grandes phases d'articulation entre le contexte national et l'échelon local ayant été mises en lumière, il reste désormais à se pencher sur les facteurs de la diffusion des techniques de l'ingénierie sanitaire au sein de l'armature urbaine française. Les documents issus des échanges d'expérience semblent pouvoir combler les lacunes archivistiques des sources nationales pour aider à comprendre un processus de diffusion d'innovations urbaines.