Dans un premier temps, notre analyse emprunte aux travaux portant sur le gouvernement. Sur cette notion, il faut quand même souligner une difficulté quasi-structurelle aux études et analyses menées en science politique. « On a accumulé de nombreuses connaissances sur les circuits de la décision au sein de l’Etat, sur la manière dont les groupes d’intérêts luttent pour s’y insérer, sur l’influence des représentations et des attentes, et sur mille autres mécanismes en jeu dans cette action spécifique qu’est « gouverner ». Somme toute, on travaille toujours beaucoup sur la question de savoir Qui gouverne ? (…) ou sur la question de savoir « comment gouverne-t-on ? ». Mais on ne se risque guère à définir ce qu’est « gouverner »45. En effet si récemment, par effet de mode ou par contraintes éditoriales, plusieurs ouvrages comprennent dans leur titre le mot « Gouverner »46, très peu parmi eux s’attachent à définir et analyser ce qu’ils entendent par gouverner, notamment en introduction. Comme signe révélateur de la méfiance envers cette notion que l’on retrouve dans les travaux d’analyse des politiques publiques, il n’y a pas d’entrée « Gouverner » dans le Dictionnaire des Politiques Publiques mais seulement une entrée sur la « Gouvernance »47.
Face à cette situation, ce sont plutôt les « ténors » de la discipline, qui se sont hasardés, au détour de travaux pas toujours très visibles, à présenter à une définition de « gouverner ». Pour Jean Leca, « gouverner, c’est prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens publics, coordonner des comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections, extraire des ressources, affecter des dépenses »48. De son côté, Jean-Louis Quermonne définit le concept de gouvernement comme « l’exercice du pouvoir régalien [qui] s’inscrit dans un processus qui débouche sur un arbitrage exercé soit par un organe collégial statuant à la majorité des voix (…) soit par un leadership (…). Un tel gouvernement se rencontre principalement au niveau d’un Etat ; mais il existe aussi sous une forme plus atténuée au plan local et régional »49.
Les difficultés rencontrées avec le concept de gouvernement ont conduit depuis une quinzaine d’années certains chercheurs à s’intéresser à la notion de gouvernance. En effet selon Patrick Le Galès, « l’utilisation du concept de « gouvernance » a d’abord à voir avec les limites du concept de « gouvernement » et, plus généralement, avec la séparation classique en Etat, société et marché »50. D’après lui, elle renvoie à « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains »51. Elle est donc liée à la capacité de coordination de l’action collective et d’organisation des échanges52. Mais nous n’allons pas pour autant reprendre le concept de gouvernance. Il nous faut en effet tout d’abord revenir sur plusieurs définitions afin d’éclairer notre positionnement.
Cf. Favre P., in Favre P., Hayward J. et Schemeil Y. (dir.), 2003, op. cit., p. 260 et 261.
Citons notamment Némery J.-C. et Wachter S. (dir.), Gouverner les territoires, Editions de l’Aube, La Tour d’Aigues, 1994 ; Borraz O., Gouverner une ville, Besançon 1959-1989, Presses Universitaires de Rennes, Rennes 1998 ; Gaudin J.-P., Gouverner par contrat, L’action publique en question, Presses de Sciences Po, Paris, 1999 ; Scharpf F., Gouverner l’Europe, Presses de Sciences Po, Paris, 2000 ; « Qui gouverne la ville ? », dossier spécial de Pole Sud, n° 13, novembre 2000 ; Palier B., Gouverner la sécurité sociale, Presses Universitaires de France, Paris, 2002 ; Fassin D. et Memmi D., Le gouvernement des corps, Editions de l’EHESS, Paris, 2004 ; Lascoumes P. et Le Galès P. (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, Paris, 2004 (qui devait s’appeler initialement L’action publique et ses instruments, tel que mentionné dans la bibliographie du Dictionnaire des politiques publiques) ; Oblet T., Gouverner la ville, Les voies urbaines de la démocratie moderne, Presses Universitaires de France, Paris, 2005 ; Dumons B. et Zeller O. (dir.), Gouverner la ville en Europe. Du Moyen-Age au XXe siècle, L’Harmattan, Paris, 2006 ; « Gouverner par les cartes », dossier spécial de Genèses, n° 68, septembre 2007 ; Estèbe P., Gouverner la ville mobile, PUF, Paris, 2008 ; Pinson G., Gouverner la ville par projet, Urbanisme et gouvernance des villes européennes, Presses de Sciences Po, Paris, 2009 ; ou Payre R. et Pollet G. (dir.), Gouverner par les savoirs, La construction des cadres de l’action publique, à paraître en 2009 aux Editions des Archives Contemporaines…
Cf. Le Galès P., « Gouvernance », in Boussaguet L. et alii, op. cit., pp. 242-249.
Cf. Leca J., « Gouvernement et gouvernance à l’aube du XXIe siècle », note inédite citée par Pierre Favre, in Favre P., Hayward J. et Schemeil Y. (dir.), 2003, op. cit., p. 268
Cf. Quermonne J.-L., « Gouvernance et gouvernement : deux lectures d’une politique institutionnelle européenne », in Ihl O. (dir.), Les « sciences » de l’action publique, Presses Universitaires de Grenoble, Grenoble, 2006, p. 122.
Voir Le Galès P., « Régulation, gouvernance et territoire », in Commaille J. et Jobert B. (dir.), Les métamorphoses de la régulation politique, LGDJ, Paris, 1998, p. 221.
Ibid., p. 225.
Cf. Le Galès P. et Lorrain D., « Gouverner les très grandes métropoles », Revue Française d’administration publique, n° 107, vol. 3, 2003, p. 313.