Il s’agit dans un premier temps de présenter les caractéristiques du gouvernement des villes en évitant deux impasses. Premièrement, nous tiendrons compte du fait que s’il s’agit de « gouverner », ce n’est pas uniquement le secteur public ou à partir seulement du secteur public. D’autre part, si ce « gouvernement » porte sur un territoire délimité qui comprend des instances compétentes avec des attributions précises, les instances municipales ne fonctionnent pas de manière indépendante, et d’autres niveaux d’action interfèrent avec elles. C’est pourquoi nous serons amené à mettre de côté la catégorie de pouvoirs publics qui renvoie trop strictement à la sphère et aux affaires publiques, à la fois administratives et électives, pour mettre en avant la notion de « pouvoirs urbains », dans son acception plurielle, qui permet de qualifier à la fois la diversité et la complexité du système d’acteurs local que nous analyserons, ainsi que les processus de co-production entre acteurs privés et acteurs publics, tout comme entre les institutions publiques de différents niveaux, qui l’animent.
En ce sens, nos recherches sont connectées aux réflexions initiales dessinées par Robert Dahl dans son ouvrage devenu classique Qui gouverne ? 53. Son objectif est « d’étudier en leurs divers aspects telles égalités ou inégalités qui présenteraient un lien avec la plus ou moins forte influence que peuvent exercer, qu’exercent en fait, les citoyens sur les autorités locales »54. Notre travail peut donc contribuer à valider certaines des conclusions avancées par le politiste américain quand il met en évidence, dans un système politico-administratif certes fort différent du cas français, l’existence d’un gouvernement pluraliste, qui représente l’équilibre entre plusieurs fractions des responsables locaux55.
Il s’agira donc de dépasser les analyses institutionnelles classiques des pouvoirs locaux qui considèrent les autorités locales sans réels pouvoirs puisque dépourvues selon certaines périodes d’attributions et de prérogatives explicites56. Ainsi dans ce cadre, l’action des pouvoirs locaux est souvent réduite à des capacités de résistance57. C’est à partir de cette perspective que certains chercheurs du Centre de sociologie des organisations ont investi l’institution municipale, en analysant principalement les villes en tant qu’organisation ou système58. Leurs travaux avaient permis de mettre en avant les dynamiques du pouvoir périphérique59, en montrant les liens d’interdépendance entre les collectivités locales et les services déconcentrés de l’Etat60.
De notre côté, nous allons donc plutôt être attentifs aux approches qui permettent de penser un système de relations sur un territoire à gouverner, et qui donnent de l’importance aux scènes de régulation locales61. Dans cette perspective, Jacques Lagroye analyse comment le Maire de Bordeaux développe, renforce et exploite les logiques sociales et politiques de la société bordelaise pour asseoir territorialement son pouvoir62. Il cherche ainsi à expliquer « l’institutionnalisation et la stabilisation d’un ensemble de relations assurant la position dominante d’un élu dans un espace résultant de rapports économiques, sociaux et politiques enchevêtrés »63. Il rejoint en ce sens les analyses déjà entrevues chez Robert Dahl. En effet selon ce dernier, un leader politique, notamment un maire urbain peut jouer un rôle de catalyseur de la communauté politique, rôle qui dépend surtout de sa capacité à mobiliser des ressources interpersonnelles. Plus explicitement, pour Robert Dahl, le leadership politique se mesure à travers la capacité qu’ont certains acteurs à hiérarchiser les ressources d’un territoire en établissant des compromis au sein des coalitions gagnantes avec les acteurs sociaux locaux avant et après les élections municipales64.
Plutôt que de porter notre attention sur la définition de l’activité gouvernementale, ces travaux nous permettent de nous intéresser aux acteurs et aux structures qui gouvernent et administrent les sociétés urbaines. Notre objectif consistera donc à travailler la notion, la définition, le modèle de « pouvoirs urbains ». Au passage nous écartons donc la notion de pouvoir municipal. Nous verrons en effet que l’action publique qui se déploie dans le cadre du gouvernement de la circulation urbaine déborde largement des attributions municipales pour concerner à la fois les services déconcentrés de l’Etat (Préfecture, Police, service ordinaires des ponts et chaussées…), ceux d’autres collectivités locales (Conseil Général, communes suburbaines) ainsi que les acteurs privés et la société civile.
Une dernière distinction est à mettre en place. Nous mettrons de côté la notion de pouvoirs locaux65, au profit de celle déjà présentée de pouvoirs urbains pour mieux saisir dans leur complexité et leur spécificité les phénomènes urbains et la question des villes, dont la place sera maintes fois discutée au cours de notre étude. De plus, cela nous permet de nous éloigner des modèles d’analyse centrés sur le rapport centre-périphérie/national-local66.
Ainsi dans notre perspective, l’action, le rôle et la position des pouvoirs urbains renvoient en même temps aux enjeux et aux caractéristiques de la décision, l’administration, la gestion, la représentation, le rassemblement, la consultation ou la conception67, tous liés à la pratique du gouvernement. Gouverner correspond alors à la capacité de régulation du secteur dans son ensemble, que cherchent à construire ou à détenir les pouvoirs publics, c’est-à-dire le pilotage de l’action publique, de la définition des problèmes publics à la conception puis la mise en œuvre de solutions.
Cf. Dahl R. A., Qui gouverne ?, Armand Colin, Paris, 1971 [1961 pour l’édition américaine].
Ibid., p. 8.
Ibid., p. 95 et 96,
Voir notamment l’entrée « Gouvernement local », in Hermet G., Badie B., Birnbaum P. et Braud P., Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques, Armand Colin, Paris, 2001, p. 127.
Voir sur ce point Mabileau A., Le système local en France, Montchrestien, Paris, 1991.
Voir notamment Dupuy F. et Thoenig J.-C., Sociologie de l’administration française, Armand Colin, Paris, 1983 ; et L’administration en miettes, Fayard, Paris, 1985.
Voir notamment Worms J.-P., « Le préfet et ses notables », Sociologie du travail, vol. 18, n° 3, 1966, pp. 249 – 265 ou Grémion P., Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français, Seuil, Paris, 1976 et « Introduction à une étude du système politico-administratif local », Sociologie du travail, vol. 12, n° 1, 1970, p. 51-73.
Voir Crozier M. et Thoenig J.-C., « La régulation des systèmes organisés complexes : Le cas du système de décision politico-administratif local », Revue Française de Sociologie, Vol. 16, n° 1, 1975, pp. 3-32 ; ou Thoenig J.-C., « La relation entre le centre et la périphérie en France, Une analyse systémique », Bulletin de l’Institut International d’administration publique, n° 36, Octobre – Décembre 1975, pp. 77 - 124.
Dont témoignent pour partie les travaux qui s’inscrivent dans une perspective de sociologie urbaine marxiste. Très dynamique au cours des années soixante-dix, ce courant se concentre sur l’analyse de la production des politiques urbaines pour montrer les ressorts d’un capitalisme d’Etat et son influence dans les politiques d’aménagement urbain (transports, logements, développement économique). Voir notamment : Lefebvre H., La crise urbaine, Gallimard, Paris, 1970 ; Castells M., La question urbaine, Maspero, Paris, 1972 ; Castells M. et Godard F., Monopolville, Analyse des relations entre l’entreprise, l’Etat et l’urbain, Ed. de l’EHESS, Paris, 1974 ; ou Lojkine J., « Politique urbaine et pouvoir local », Revue Française de Sociologie, Vol. XXI, n° 4, 1980, pp. 633-651.
Cf. Lagroye J., Société et politique, Chaban-Delmas à Bordeaux, Pédone, Paris, 1973.
Cf. Lagroye J., Lagroye J., « Le leadership en questions, Configurations et formes de domination », in Smith A. et Sorbets C. (dir.), Le leadership politique et le territoire, Les cadres d’analyse en débat, Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2003, p. 49.
Cf. Dahl R., 1971, op. cit.
Concernant les autorités locales, Yves Mény considère qu’ « il n’est ni possible – ni souhaitable – d’en donner une définition générale. Leur définition obéit à des facteurs contingents dans l’espace et dans le temps » et pour lui « seule l’analyse empirique permettra une telle qualification ». Il présente toutefois des critères pour les distinguer : « la capacité à prendre des décisions, à mobiliser des ressources, à manipuler les éléments du puzzle politique et administratif », cf. Mény Y., « Les politiques des autorités locales », in Grawitz M. et Leca J (dir.), Traité de science politique, PUF, Paris, 1985, Vol. 4, p. 428. Voir aussi Biarez S., « Théorie du pouvoir local en France », Revue internationale des sciences administratives, Vol. 54, n° 3, 1988, pp. 425-457.
Voir sur ce point Sorbets C., « Le pouvoir local : enjeu politique central ? », Sociologia internationalis, n° 19, 1981, pp. 233-240.
Au sens de produire de l’action ou de l’expertise.