Qui gouverne les villes ?

A côté des travaux précurseurs que nous venons de présenter, depuis une quinzaine d’années, une série de travaux a contribué à renouveler en France l’étude des gouvernements urbains. Prolongeant les recherches déjà mentionnées de Bruno Dumons, Gilles Pollet et Pierre-Yves Saunier, celles conduites par Jean Joana⁶⁸ ou Renaud Payre⁶⁹ ont contribué à renouveler les approches portant sur le lien entre pouvoirs périphériques et pouvoir central, soit en décentrant le regard par rapport au développement de l’Etat central, soit à partir d’autres espaces de régulation. En effet, ils s’appuient sur une « perspective socio-historique [qui] conduit à se défaire de ce double carcan consistant à n’envisager le pouvoir municipal qu’à travers une relation verticale nouée avec l’État, à ne considérer son histoire qu’à partir d’un regard rétrospectif et téléologique »⁷⁰. Cette démarche permet de dépasser les conceptions « du local traditionnellement véhiculées par la science politique et la sociologie, notamment au travers d’une reconsidération de la notion clé de « notable » »⁷¹. Dans ce sens, leurs travaux les ont conduit à être attentifs au développement et à l’autonomie des administrations locales, tant du côté des politiques engagées que de celui des personnels mobilisés. En effet « la « grande charte des communes de France » votée en 1884, en codifiant minutieusement les rapports entre l’Etat et les municipalités et en ouvrant à celles-ci un large champ d’initiatives, (…) va (…) garantir une administration stable des « affaires locales » »⁷². Ils montrent ainsi des processus d’étatisation « par le bas » notamment au tournant du vingtième siècle⁷³. Parallèlement, leurs recherches ont pu montrer les capacités réflexives, réformatrices et auto-gestionnaires des acteurs locaux et des organisations municipales à partir de scènes d’échanges et de la constitution de savoirs de gouvernement⁷⁴. Ces deux dimensions seront au cœur de notre analyse, tant au niveau de la mise en place de capacités d’action, de régulation et d’échanges locaux qu’au niveau des réflexions que mènent simultanément les acteurs locaux sur cette propre administration des politiques urbaines. Cela nous permettra enfin d’identifier des moments dans l’histoire où le pouvoir local a semblé être en mesure de mettre en œuvre de véritables politiques ambitieuses en termes d’équipement, d’aménagement et de développement de politiques urbaines. C’est notamment ce qui caractérise la IIIème République, où « il en ressort une paradoxale complémentarité entre un État centralisé et une haute fonction publique en voie de constitution, d’un côté et de l’autre, des pouvoirs locaux forts et relativement indépendants et autonomes quant à leurs capacités d’innovation en matière d’action publique »⁷⁵.

Néanmoins, la plupart de ces recherches signalent un moment centralisateur, autour des années trente, qui semble freiner le développement des politiques urbaines⁷⁶. Certains signalent même un coup d’arrêt avec la IVème République qui correspond « à une période de crise profonde de l’institution municipale où se creuse un énorme fossé entre les luttes électorales auxquelles se livrent les grands partis politiques et les conflits sociaux, les aspirations et besoins de la société civile locale »⁷⁷. En lien avec ces enjeux et les dynamiques centralisatrices⁷⁸, doit-on en conclure que la période de la Reconstruction puis celle des Trente Glorieuses sont marquées par un retour de l’Etat dans les affaires locales qui contraint l’autonomie des pouvoirs locaux ? C’est une question que nous poserons dans notre recherche, dont la période d’étude chevauche ces moments et traverse une partie de la IIIème République, la IVème République et le début de la Vème République. La réponse à cette question est délicate et les travaux déjà réalisés n’ont pas permis de trancher sur ce point⁷⁹. Lors de son intervention dans le cadre d’une soutenance d’Habilitation à Diriger des Recherches⁸⁰, Olivier Borraz mettait justement l’accent sur un impensé dans la science politique française concernant l’organisation, l’activité et le développement des villes au cours des années cinquante et soixante⁸¹. Selon lui, l’importance des villes pendant la période de la IIIème République est bien connue du fait des nombreux travaux de socio-histoire que nous venons de signaler. Mais par contre, il reconnaît qu’on analyse ensuite trop rapidement la centralisation, effective ou non, des problématiques urbaines opérée par l’Etat dès les années trente, alors que la période suivante allant des années quarante jusqu’aux années soixante n’est pas analysée comme une confirmation ou non de cette centralisation, qui serait plus ou moins engendrée depuis la fin de l’entre-deux-guerres⁸². Les questions que soulèvent nos terrains empiriques nous permettront d’éclairer certains points concernant cette difficulté. Il s’agira de voir pour nous s’il y a une continuité telle que la met en avant Jean-Yves Nevers : « L’élargissement de l’interventionnisme municipal des années vingt et trente anticipe le taking off des débuts des années soixante et l’émergence de la « commune providence », la rationalisation et bureaucratisation de l’administration communale préfigure le développement d’une technocratie locale »⁸³.

Mais en même temps il faudra être attentif pour repérer des éventuels moments de rupture dans cette logique⁸⁴. Ainsi Dominique Lorrain⁸⁵ resitue l’évolution des modes de gouvernement urbain dans l’histoire du pouvoir local en France à travers « le passage d’un système d’administration, centré sur l’Etat et des institutions locales, à un système de gouvernement municipal centré sur les élus locaux (en particulier des grandes villes) faisant plus large recours au marché et à la délégation »⁸⁶. Selon lui « gouvernement municipal, régulation et coordination administrative représentent trois catégories adéquates à la nature de ce pouvoir et permettant de rendre compte de plusieurs de ses dimensions. Historiquement, le pouvoir local a connu en France des formes organisationnelles intégrées, plutôt publiques, reposant sur l’Etat et l’Institution Municipale, ce qui posait des problèmes de gouvernance (…) Aujourd’hui le passage à des gouvernements urbains faisant appel aux marchés, aux firmes, pose des problèmes de régulation »⁸⁷.

De plus, au-delà de cette phase où Jean-Yves Nevers situe « historiquement le plein développement de la technostructure locale périphérique entre 1959 et 1971 »⁸⁸, il faudra envisager si l’expansion de cette dernière est amorcée par en haut au niveau de l’Etat⁸⁹, si ce sont plutôt les configurations locales qui en créent les conditions ou si le mouvement est plus complexe et mêle à la fois les deux niveaux d’actions, comme le souligne Dominique Lorrain : « le développement des règles du travail municipal s’est produit entre les années 1920 et 1950, pour ne plus s’arrêter. Ce fut un mélange d’initiatives locales, de coordinations régionales et d’interventions de l’Etat »⁹⁰. Notre objectif sera donc de prolonger les travaux engagés en socio-histoire des gouvernements urbains en faisant le lien notamment entre les années vingt-trente et les années cinquante-soixante⁹¹.

En lien avec ces phénomènes de temporalité ou d’historicité des modes de gouvernement, notre recherche permettra justement de repositionner dans le temps long les analyses en termes de gouvernance⁹², qui permettent d’être attentifs au rôle des acteurs privés, en insistant sur l’ouverture des scènes d’action publique et sur la pluralité des acteurs⁹³. En effet comme le souligne Jean-Pierre Gaudin : « dans la première partie du XXe, il est en France des formes de l’action publique, telle la gestion de l’aménagement des villes à travers les plans d’urbanisme, qui font davantage penser aux situations contemporaines de gouvernance qu’à des modes de commandements hiérarchisés et étatiques. Y prévalait en effet déjà une négociation déléguée des choix, dans la définition de la règle générale comme dans son application locale »⁹⁴.

Parallèlement cela nous conduira à revenir sur les questions de participation et de plasticité des frontières du politique (avec experts, associations, groupes représentés). Notre objectif sera donc de repositionner dans le temps long l’« engouement » actuel pour ces problématiques. Nous pourrons montrer d’autres formes plus anciennes de gouvernement pluriel, telles qu’ont pu déjà le relever les analyses développées par Robert Dahl ou les approches socio-historiques des politiques urbaines.

Pour faire le bilan de ces recherches, plusieurs moments sont venus dessiner des points de rencontre entre la science politique et la ville. En lien avec cette dynamique, des colloques⁹⁵, plusieurs articles⁹⁶ et numéros spéciaux de revues ont déjà esquissé des programmes de recherche sur le gouvernement et les politiques urbains : « La ville, objet politique, objets de politiques », dans la Revue Française de Science Politique ⁹⁷, « Qui gouverne les villes ? » dans Pôle Sud ⁹⁸ , « Le temps des maires » dans Politix ⁹⁹, « Le gouvernement des villes » dans Esprit ¹⁰⁰. Ces dossiers permettent principalement de faire le point sur les dynamiques récentes des recherches concernant les politiques urbaines¹⁰¹. Dans le numéro de Pôle Sud de 2000, on relève également une volonté de théorisation d’un modèle de gouvernement urbain, sur laquelle nous reviendrons.

Ce travail s’inscrit donc dans le programme de la socio-histoire des politiques urbaines et du gouvernement urbain, tel qu’il a été défini par les travaux de Bruno Dumons, Jean Joana, Renaud Payre, Gilles Pollet, ou Pierre-Yves Saunier¹⁰². Il permettra notamment de revisiter les processus d’étatisation et de municipalisation à partir principalement des enjeux locaux ou périphériques que nous mettrons en avant. Toutefois, et bien qu’il soit intimement lié à ces deux mouvements, il ne vise pas à montrer une logique exclusive de l’un ou de l’autre. L’étatisation peut être décrite comme un processus de mise en administration des sociétés¹⁰³ et en même temps une accentuation de la sphère d’intervention de l’Etat et de ses services. A certains moments, notre recherche nous permettra de décrire des processus de recentrement des questions automobiles au niveau central. A l’inverse, la municipalisation désigne le développement des services et de l’action propres aux municipalités. Elle renvoie aux moments ou aux processus dans lesquels les collectivités locales font preuve d’innovations, et d’accroissement de leurs prérogatives, parfois contre les pouvoirs centraux ou lorsque ceux-ci n’interviennent pas. En effet « les domaines d’action des municipalités ne vont cesser de s’étendre. Les effectifs vont croître et la spécialisation organisationnelle va s’accentuer dans les services comme à l’extérieur avec le développement de structures para-municipales : associations, sociétés d’économie mixte et opérateurs de réseaux. La production de normes et de règles entamées au lendemain de la Grande Guerre va s’amplifier. »¹⁰⁴. En lien avec cette analyse d’une montée en puissance des villes¹⁰⁵, notre travail mettra en avant des phénomènes d’autonomie des pouvoirs locaux dans une logique de municipalisation. Mais en même temps, nous verrons que ces moments s’inscrivent également dans une logique d’interdépendance avec les services et les représentants de l’Etat. En cela et pour répondre aux interrogations soulignées par Olivier Borraz, notre recherche devra éclairer les liens entre l’Etat et les collectivités locales, principalement pour la période allant des années trente aux années soixante.