Mise sur agenda et construction des catégories d’intervention publique

En complémentarité avec les analyses sur le gouvernement urbain, notre travail nous a permis de nourrir d’autres pistes de réflexions qui sont au cœur de l’analyse des politiques publiques. A partir du moment où notre enquête consiste à regarder comment se construit puis s’organise un champ d’intervention publique, nous avons repris les travaux centrés sur l’identification et la construction des problèmes publics, qui mettent en avant le couple problématisation/publicisation¹⁰⁶ et l’inscription des problèmes à l’agenda. Dans ce sens nous nous intéresserons à « la capacité de certains groupes à enrôler d’autres acteurs, à les faire en quelques sorte entrer dans le jeu, et à créer ainsi une coalition qui impose l’inscription du problème à traiter sur l’ « agenda » (désignation métaphorique des actions à conduire) des gouvernants, des institutions publiques et des organisations politiques »¹⁰⁷. Notre analyse se confronte donc aux problématiques classiques d’analyse des politiques publiques. Ces dernières s’organisent principalement autour de moments, tels que la mise sur agenda, la construction de récits, la mise en administration, l’élaboration et la mise en œuvre de réponses et de politiques¹⁰⁸.

Dans cette approche, plusieurs auteurs peuvent être mobilisés, tant par leur démarche de construction de leur objet, que pour leurs apports heuristiques¹⁰⁹. Sur la notion d’agenda¹¹⁰, les premiers travaux proviennent de l’avancée des recherches américaines en analyse des politiques publiques¹¹¹. Au-delà des premières tentatives de constitution d’un champ d’analyse sur les politiques publiques¹¹², Roger W. Cobb et Charles D. Elder sont les premiers à s’engager dans une perspective de compréhension des mécanismes d’inscription à l’agenda¹¹³, dont la démarche est ensuite systématisée par John W. Kingdon¹¹⁴.

En France, Jean-Gustave Padioleau est l’un de ceux qui a contribué à l’importation de cette notion, en proposant une définition et en revenant sur son usage à partir de terrains empiriques : « L’agenda politique, qu’il s’agisse de ceux des Etats-nations ou de ceux des collectivités locales, comprend l’ensemble des problèmes perçus comme appelant un débat public, voire l’intervention des autorités publiques légitimes. Trois traits délimitent le profil des problèmes inscrits ou candidats au « menu », si l’on peut dire, de l’agenda politique : (i) Des élites (syndicales, administratives, politiques), des citoyens qui peuvent être plus ou moins organisés définissent une situation comme problématique. Il y a problème, dirons-nous, quand des acteurs sociaux perçoivent des écarts entre ce qui est, ce qui pourrait être ou ce qui devrait être. (…) (ii) Cette découverte d’un problème s’accompagne de procédures d’étiquetage qui le qualifient comme relevant de la sphère de compétence des autorités publiques. Enfin, (iii) l’intervention de la société politique est attendue – y compris l’option de ne rien faire. »¹¹⁵.

Il met en avant « quatre moments typiques » dans la carrière d’une controverse : une phase initiale : l’émergence d’un problème, où « celui-ci est reconnu en tant que tel mais sa formulation demeure générale » ; un « mouvement de spécification du problème ; « la diffusion du problème dans des publics », même si « les élites politiques envisagent parfois de contenir l’extension du problème » ; et enfin l’entrée dans le système formel de décision politique, qui « ne met pas toujours un terme à son déroulement »¹¹⁶.

Toutefois sur notre terrain d’étude, nous verrons que la délimitation de ces différentes phases n’obéit pas forcément à un schéma aussi linéaire et différencié¹¹⁷. En effet, nous aurons l’occasion d’observer que la définition des problèmes publics et leur mise sur agenda n’est jamais véritablement close, stabilisée ou définitive. Il s’agira donc pour nous de questionner cette clôture du problème, qui intervient selon Jean-Gustave Padioleau quand « le système formel de décisions politiques est intervenu ; le problème comme objet de débat disparaît ou il ne tient plus qu’un rang secondaire dans l’attention publique »¹¹⁸. Il met alors en avant deux variables indépendantes qui « assurent des rôles de modus operandi dans le développement des controverses sur l’agenda politique » : le caractère saillant du problème (identifié par trois indicateurs : l’attention, l’importance, et l’intensité des jugements), et la dimension de légitimité d’un problème (« la carrière d’un problème risque d’être de courte durée si son objet ou les solutions sont perçus comme inadmissibles »)¹¹⁹.

Par-delà cette typologie parfois statique de la construction des problèmes publics, notre objectif sera donc de montrer la fluidité de cette mise sur agenda et de ses redéfinitions saisies sur le temps long. Cela renvoie également au fait que « l’activité gouvernementale n’est pas constante (…). Elle est discontinue, et parfois même très discontinue »¹²⁰. Il apparaît alors nécessaire d’aller au-delà d’une simple inscription à l’agenda public sur laquelle plusieurs auteurs s’arrêtent, pour souligner que le séquençage de l’action publique n’est pas nécessairement linéaire, établi ou repérable¹²¹. En effet la construction des problèmes et des solutions apparaissent le plus souvent en même temps et « s’auto engendrent » : « la formulation d’un problème ne peut être dissociée de l’énonciation des solutions – ou plus exactement des perspectives et des cadres de résolution envisagées – sous peine de créer la fiction d’un ordre séquentiel entre sa définition et son traitement. L’énonciation d’un problème implique déjà un champ de solutions, de même que l’anticipation de ces dernières participe de sa définition »¹²². Notre étude de cas nous permettra donc tout particulièrement de mettre en avant des chevauchements dans les différentes séquences de la construction des politiques publiques¹²³.

Ainsi si ce travail permet donc de montrer la complexité des acteurs impliqués dans le gouvernement de la circulation urbaine, nous pouvons insister sur les difficultés d’établir une temporalité claire et précise dans la production même de l’action publique. En effet, l’identification, la construction du problème public et les solutions proposées perdurent et se chevauchent, s’engendrent et se complexifient. Le débat n’est jamais vraiment clos. Au fur et à mesure, on observe des déplacements et des glissements des enjeux concernant la question automobile¹²⁴.

Toutefois, le travail sur la définition des problèmes publics n’est pas suffisant pour comprendre l’intervention des pouvoirs publics sur un secteur d’action publique. En effet « la seule définition d’un concept ou d’un problème n’offre pas les points d’appui nécessaires pour fonder une catégorie de l’action publique (…) La mise en série, fondée sur des techniques précises d’identification, autorise ce passage d’un spectre de significations abstraites à une catégorie opératoire de l’action »¹²⁵. Ainsi en France depuis une vingtaine d’années, au-delà de ces premiers travaux d’analyse des politiques publiques, les recherches se sont orientées depuis du côté des enjeux de mise en administration et de catégorisation des problèmes publics¹²⁶. Dans cette veine, Pierre Lascoumes et Florian Charvolin questionnent l’intervention des pouvoirs publics dans le secteur de l’environnement à partir de l’invention de cette catégorie d’action publique¹²⁷. Leurs travaux permettent de réfléchir à la fois aux enjeux de définition des problèmes publics ainsi qu’à leur mise en administration. Dans ce cadre d’analyse, « le sens attribué à une politique publique résulte ainsi du codage des problèmes pris en charge par telle ou telle institution, par tel ou tel groupe d’agents publics, des règles et des procédures mises en œuvre de ce fait, et des significations données aux actions engagées par l’évocation de valeurs collectives dont l’Etat se présente comme garant »¹²⁸. Dans une perspective liant sociologie de l’action publique et sociologie des sciences, les travaux de Yannick Barthe permettent aussi de revenir sur l’inscription des problèmes publics à l’agenda politique et leur problématisation¹²⁹. En complément des premiers travaux précurseurs, cette approche permet de mieux différencier la mise en politique qui correspond à la construction d’un problème en action politique, de la politisation, c’est-à-dire les usages partisans de ce problème¹³⁰. 

Dans une démarche liant analyse socio-historique et sociologie de l’action publique, Vincent Dubois a également questionné la construction d’une catégorie d’action publique sur le long terme¹³¹. Il suggère que les formes stabilisées dans lesquelles l’intervention des pouvoirs publics s’exerce et est donnée à voir sont historiquement construites et situées, comme les catégories sociales¹³². Une analyse de ce type « rend compte à la fois de la construction sociale du politique (l’objectivation et la mise en forme d’une politique), et de la construction politique du social (la production d’un objet par l’action publique) »¹³³. Il invite donc à « ne pas se laisser enfermer dans ces catégories préconstruites, mais plutôt [d’] étudier comment et par quoi elles sont faites : par des mots qui les spécifient, des groupes d’agents qui leur donnent corps, des institutions qui les matérialisent, des discours qui les légitiment. Restituer leur formation, c’est alors rendre compte de ce que ces catégories contribuent à produire : l’ordonnance, la mise en ordre de pratiques et de représentations en une politique relativement unifiée. Plus généralement cette catégorisation de l’action publique participe de la spécification d’un ordre de problèmes, d’une classe d’objets, de groupes sociaux et des relations qu’ils entretiennent, et partant de la mise en ordre de l’espace social et de la formation de sa représentation légitime »¹³⁴. A partir de ces travaux, ce qui apparaît déterminant pour notre cas d’étude, est de percevoir que la réponse aux problèmes publics et à la manière de les réguler est dépendante de la formalisation de ces derniers, à travers donc notamment la construction de catégories et de définition des problèmes publics¹³⁵.