Gouverner par commissions

Dans le processus de mise sur agenda des questions automobiles en ville, l’institutionnalisation de commissions participe à la structuration du champ des réponses aux problèmes de la circulation urbaine. Ainsi une grande partie de notre travail a porté sur les commissions et les groupes de travail ou d’études municipaux en charge des problèmes liés à la question automobile en ville. Nous allons donc nous intéresser plus précisément à la création et au développement de ces dispositifs d’action publique, à leur fonctionnement, à leur rôle ainsi qu’à leurs liens avec les assemblées élues ou les services administratifs et techniques qui les entourent. Ainsi, nous allons nous interroger sur le gouvernement par commissions. Cette perspective renvoie à des questionnements tant analytiques que méthodologiques.

Pour Olivier Borraz, le pouvoir municipal s’appuie sur quatre dimensions : le niveau politique, représenté par les élus locaux, les partis, réseaux et milieux politiques locaux ; l’administration, c’est-à-dire les services municipaux, les équipements para-municipaux, les associations, les sociétés d’économie mixte, et les filiales d’entreprises privées de services urbains ; puis la société urbaine, représentée par les groupes sociaux qui constituent la ville, ainsi que leur capacité de mobilisation et d’action collective ; et enfin le cadre institutionnel et financier, qui peut se résumer pendant longtemps à l’État (puis la région et l’Union Européenne)¹³⁶. Il doit être appréhendé aussi bien dans le contenu de ces quatre dimensions que dans les relations qui se nouent entre elles. En lien avec cette analyse, notre démarche consiste à « sortir l’analyse des politiques urbaines d’une approche opposant systématiquement centre et périphérie »¹³⁷, et donc à s’appuyer sur un modèle d’analyse qui n’oppose pas strictement les collectivités locales et l’Etat¹³⁸, les collectivités locales entre elles, les techniciens/ingénieurs et les administratifs/attachés, les élus et les fonctionnaires, les pouvoirs publics et la sphère privée¹³⁹. Avec notre enquête sur les commissions, on observe un mode de gouvernement des villes qui échappe à ces antagonismes, à partir d’un jeu politique ouvert, avec une participation plus large, notamment de la société civile. On retrouve une scène d’action publique éclatée entre plusieurs représentants de structures différentes : élus au Conseil Municipal et au Conseil Général ; ingénieurs de la ville, du département, du service ordinaire des ponts et chaussées ; commissaires de police ; sapeurs pompiers ; administratifs de la ville, du département, ou de la Préfecture ; acteurs de la société civile, acteurs des groupements professionnels représentés.

Finalement dans ce schéma et dans cette configuration d’acteurs, le rôle du maire (Herriot et Pradel pour notre période) apparaît relativement effacé, ce qui révèle l’importance des autres élus, des adjoints notamment. L’analyse de leur rôle à partir des attributions qu’on leur donne ou qu’ils se construisent est alors une clé de compréhension importante du système d’acteurs local¹⁴⁰. Dans notre enquête, ce mode de gouvernement s’élabore et se renforce à partir essentiellement des « mondes automobiles » et des instances publiques locales. Il s’agira donc de montrer comment se construit le gouvernement de la circulation urbaine de manière interactive.

Chaque gouvernement local s’appuie sur un système et des mécanismes de fonctionnement qui permettent d’élaborer et d’accompagner les décisions publiques. Parler de gouvernement par commissions nous conduit à envisager les commissions comme un « dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur »¹⁴¹. Une commission serait ainsi mise en place afin de permettre la réflexion, la production ou la gestion d’une action publique donnée. Au cours de notre travail, notre objectif sera d’examiner le contenu et les implications de ce gouvernement par commissions.

Tous ceux qui travaillent sur l’action publique sont confrontés à l’activité de commissions ou de groupes de travail plus ou moins informels. Pourtant très peu s’arrêtent sur ce mode de fonctionnement et sur la constitution de ces espaces politico-administratifs. Cela sous-entend une connaissance nécessaire de ces dispositifs d’action publique. Dans ce cadre, les commissions peuvent être considérées comme des « pilotes invisibles » de l’action publique¹⁴². Pourtant on peut aussi les appréhender comme des véritables institutions susceptibles de renfermer de nombreux enjeux et se trouvant au centre de la décision publique. Elles s’offrent en effet aux chercheurs comme un espace politique de l’expertise en permettant un lien direct entre les experts et les politiques. A travers leurs activités, on est donc au centre d’un questionnement quotidien, direct et continu du lien entre savoir et pouvoir, à partir duquel Michel Foucault a travaillé¹⁴³. Par contre, il s’agira pour nous de ne pas « enfoncer des portes ouvertes » et de rester lucide par rapport au rôle de ces dispositifs d’action publique. Il existe en effet des commissions et des groupes de travail ad-hoc dans de multiples endroits, pour de nombreuses questions, et ce depuis les premières formes de gouvernement. A travers l’analyse de leur fonctionnement, il ne s’agira donc pas de chercher à « inventer » de nouvelles formes de gouvernement. De même, il faudra se méfier de ne pas le réduire à l’exposition de mécanismes implicites et nécessaires, logiques voire automatiques dans le cadre de la construction de l’action publique, comme pourrait l’être le fait de produire des rapports, prendre des décisions ou de se réunir en assemblée.