Les commissions, un impensé de l’action publique

Le Dictionnaire culturel en langue française définit une commission comme un : « Acte de l’autorité donnant charge et pouvoir pour un temps déterminé (…) Réunion de personnes (renvoi vers commissaires) déléguées pour étudier un projet, préparer ou contrôler un travail, prendre des décisions dans une affaire déterminée »¹⁴⁴. Certains manuels d’histoire des institutions fournissent une lecture assez « moderne » du rôle des commissions, avec la référence au roi qui délivre des « lettres de commission » pour confier des missions ponctuelles et irrégulières : « Le roi s’est toujours réservé la possibilité de confier certaines fonctions délicates de surveillance et de contrôle, en dehors du cadre normal des offices, à des agents librement nommés, déplacés et rappelés »¹⁴⁵.

Les dictionnaires juridiques fournissent quant à eux une définition plus technique : « Groupe de plusieurs personnes chargées (en général par une autorité) d’une même mission (…). Souvent temporaire, la mission est parfois permanente ; très souvent consultative, elle peut aussi consister à prendre une décision ou à la préparer par des moyens divers (information, étude, élaboration d’un avant-projet) (…). Organe auxiliaire d’une assemblée composé d’un certain nombre de ses membres chargés de préparer ses travaux. »¹⁴⁶. Plus loin, on retrouve même une définition des sous-commissions : « Groupe restreint composé de certains des membres d’une commission (dite alors plénière), afin de préparer les travaux de celle-ci »¹⁴⁷.

Assez logiquement, les manuels ou les dictionnaires de Droit Constitutionnel ou d’institutions politiques¹⁴⁸, ne présentent et ne définissent que les commissions en rapport avec l’activité parlementaire¹⁴⁹ et le fonctionnement des institutions sous la Vème République, telles que les « Commissions d’enquête » ; « Commission mixte paritaire » ; « Commission nationale de contrôle » ; « Commissions parlementaires » ou « Commissions ad hoc », « Commissions d’enquête et de contrôle » ; « Commissions législatives » ; « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » ; « Commission pour la transparence et le pluralisme de la presse »…

Plus étonnant, plusieurs manuels ou dictionnaires d’institutions ou de sciences administratives font l’impasse sur ces définitions¹⁵⁰. Quand ils mentionnent le rôle des commissions, c’est uniquement pour évoquer le rôle et le fonctionnement des commissions mixtes, permanentes et spéciales à l’Assemblée Nationale ou au Sénat ou les commissions législatives, les commissions parlementaires et les commissions d’enquête et de contrôle¹⁵¹. Une entrée sur « commission consultative » dans un manuel de science administrative renverse cette tendance : « Administration consultative et groupes de pression. Le développement d’un processus consultatif associant les groupes de pression à l’action administrative favorise l’aboutissement des pressions. Avec un tel système, le loup se trouve dans la bergerie. Dans la plupart des cas les groupes proposent eux-mêmes les noms des membres des commissions ou les nomment directement. Même lorsque ces commissions n’ont qu’un rôle consultatif elles tendent à confisquer le pouvoir de décision »¹⁵². Cette définition renvoie à de nombreuses caractéristiques inhérentes au fonctionnement du gouvernement par commissions que l’on a observé.

C’est donc du côté des manuels qui portent sur les collectivités locales que nous pouvons trouver trace d’une plus grande prise en compte du fonctionnement et du rôle des commissions qui ont fait l’objet de notre étude¹⁵³. Nous trouvons ainsi des entrées sur les commissions extramunicipales et les commissions permanentes en rapport avec l’article L. 2143-2 du Code des Collectivités Locales : « Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d’intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune, comprenant des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales. »¹⁵⁴. On retrouve donc « plusieurs types de commissions extramunicipales. Certaines de ces commissions sont expressément prévues par la loi. (…) D’autres commissions résultent d’un phénomène d’institutionnalisation de pratiques informelles. Ces commissions extramunicipales permettent une concertation entre les élus et des catégories de citoyens spécialement concernés par une série de questions données. (…) Ces différentes pratiques demeurent légales aussi longtemps que les autorités locales ne se déchargent pas sur la population des décisions qu’elles sont habilitées à prendre »¹⁵⁵. Une dernière précision revient sur ces dispositifs : « de nombreuses communes ont créé des commissions extramunicipales, ou des comités de quartier, ou des conseils municipaux d’immigrés, ou des conseils municipaux d’enfants, voire des conseils d’anciens, dans lesquels figurent des personnes étrangères au conseil municipal. Cela reste légal aussi longtemps que le conseil municipal ne se sent pas lié par l’avis de ces organismes, dont le rôle est purement consultatif. En outre, ces comités ne peuvent intervenir que pour des questions d’ « intérêt municipal ». La création de ces organes relève de la seule compétence du conseil municipal. »¹⁵⁶.

Toutefois toutes ces précisions s’inscrivent dans le cadre des Lois de décentralisation de 1982-1983 ou 1992 et du Code des collectivités locales¹⁵⁷. Même si elles soulignent des phénomènes d’institutionnalisation des pratiques de concertation entre les élus et la société civile, ces définitions ne reviennent pas vraiment sur la période antérieure, notamment celle qui nous intéresse et qui va de la IIIème République aux Trente Glorieuses¹⁵⁸. Le retour sur la période précédant la décentralisation ne concerne que la commission départementale mise en place dans le cadre des conseils généraux¹⁵⁹. D’un point de vue juridique on peut donc dire que les commissions que nous avons étudiées sont en dehors du champ législatif et institutionnel. Elle semblent donc relever davantage de pratiques politiques et administratives locales, confinées, et empiriques, issues des modes de concertation progressivement institutionnalisés sous la IIIème République. Notre étude montrera toutefois une certaine homogénéité dans ces pratiques, avec quelques différences significatives entre villes et périodes étudiées.

Si l’espace juridique et institutionnel qui leur est consacré est faible, les pouvoirs publics en général et les collectivités locales en particulier, ont pourtant une longue tradition de fonctionnement par groupes de travail et commissions. Mis en place souvent volontairement par les élus et les fonctionnaires, ce mode d’organisation répond à plusieurs objectifs. Tout d’abord d’un point de vue fonctionnel, c’est un cadre de travail qui permet la discussion et l’examen de dossiers ou de rapports sur des questions politiques, administratives et techniques routinières ou spéciales. Il peut résulter également d’une prise de conscience délégative et représentative du pouvoir avec la participation de plusieurs organisations représentées ou d’experts. On pourrait ainsi déjà questionner ici les modalités de la concertation et de la participation de certains acteurs sous un angle historique. Ce serait l’occasion notamment de montrer que la consultation des intérêts sociaux témoigne de pratiques anciennes et diverses malgré les débats contemporains virulents sur ces questions¹⁶⁰.

Pour analyser ces processus, l’absence de travaux rendant compte du mode de fonctionnement technique et administratif des pouvoirs locaux et des relations qui les lient avec les acteurs privés est problématique. Ce constat vaut particulièrement pour le cas français¹⁶¹. Lorsque l’on s’intéresse aux commissions et aux groupes de travail qui préparent et encadrent les décisions des instances publiques locales, le manque de repère dans la littérature existante est encore plus frappant, que ce soit pour comprendre leur rôle, leur fonctionnement ou leur poids dans les prises de décision. En effet concernant le développement et la structuration de l’appareil municipal, extra et para-municipal¹⁶² et l’appareil de délégation¹⁶³, on recense très peu de travaux. C’est ce que révèle un rapide sondage parmi les manuels plus généralistes de la discipline. En effet, le Dictionnaire de la science politique et des institutions politiques ¹⁶⁴ propose seulement une entrée sur les « commissions parlementaires ». De même, le lexique thématique proposé par Philippe Braud dans son Manuel de sociologie politique ¹⁶⁵ n’aborde pas cette terminologie. Enfin dans son index, l’incontournable Sociologie politique ¹⁶⁶ , ne comporte pas la notion de commission.

Du côté des travaux portant sur l’analyse des politiques, il n’y a pas non plus de prise en compte de ces espaces de construction de l’action publique. Pour exemple, dans l’index thématique du volume quatre du Traité de science politique paru en 1985 et coordonné par Jean-Claude Thoenig sur « Les politiques publiques »¹⁶⁷, les termes de « commission », « comité » ou « groupe de travail » n’apparaissent pas. Dans le Dictionnaire des politiques publiques de 2004 ¹⁶⁸, il n’y a pas non plus d’entrée sur ces objets. Les autres manuels de politiques publiques français¹⁶⁹ ne nous informent pas davantage sur ces espaces de discussion et de formulation des politiques publiques. Pourtant la plupart des chercheurs qui ont travaillé sur les politiques publiques se sont intéressés nécessairement plus ou moins directement à des commissions ou des groupes de travail portant sur l’action publique qu’ils observent et analysent.

Deux exceptions ont pu être repérées¹⁷⁰. Tout d’abord, dans une perspective d’étude des pouvoirs locaux, les travaux de Caroline Maury reviennent sur les commissions municipales (de noms de rues) de Perpignan¹⁷¹. Toutefois son cadre d’analyse centré sur les enjeux de mémoires et d’identités locales et frontalières l’éloigne des questionnements sur l’histoire, le fonctionnement et le rôle politico-administratif des dispositifs sur lesquels elle enquête presque « indirectement ».

D’autre part, sur un terrain plus éloigné de l’étude des municipalités, soulignons les travaux d’Hélène Michel sur la commission nationale des rapports locatifs (CNRL)¹⁷². C’est sans doute l’un des auteurs qui prend le plus au sérieux ces dispositifs d’action publique¹⁷³. Elle souligne d’ailleurs que les analystes des politiques publiques occultent la dimension historique de la commission :

‘« la commission est soit un moment dans un processus plus large d’élaboration et de mise en œuvre de politique publique, soit un lieu de l’action. Dans le premier cas, la commission n’a pas d’autre histoire que celle du développement des institutions en charge de problèmes publics. Son rôle est essentiellement déterminé par les circonstances de sa mise en place et par ses missions institutionnelles (faire des propositions, émettre des avis, exercer un contrôle, négocier des accords…) définies en amont. En aval, elle est évaluée à l’aune de ce qu’elle produit (rapport, avis, recommandations, contrôles, amendements, propositions…) et de l’impact de ces outputs dans le processus de formulation et de légitimation de l’action publique. Dans le second cas, la commission n’a plus d’histoire. Une fois mise en place, elle se présente comme un cadre défini une fois pour toute et littéralement arrêté, ainsi que l’indiquent si joliment les textes administratifs relatifs à sa composition et ses attributions. Même pour les analystes qui se proposent d’ « ouvrir la boîte noire » et d’y pénétrer pour observer de manière ethnographique ce qui s’y passe, la commission reste un cadre donné et nullement interrogé. L’objet commission subit alors une double réduction : l’une spatio-temporelle, qui ramène le lieu de production à un moment dans le processus plus large de production de l’action publique ; l’autre métonymique, dans la mesure où la commission, instance de production, est réduite à ses productions. Dans les deux cas, on occulte l’épaisseur historique de la commission, s’interdisant ainsi de comprendre ce qu’est une commission et ce qui s’y joue. »¹⁷⁴ ’

La mise en perspective que propose Hélène Michel, à partir du lien entre analyse de l’action publique et histoire, permet d’envisager plus frontalement ce qui se joue dans les commissions. Mais en dehors de cette réflexion¹⁷⁵, la situation dans laquelle se trouve l’objet « commission » apparaît comme représentative d’une science politique trop longtemps tournée vers l’objet « Etat »¹⁷⁶. En effet pour trouver trace d’observation et d’analyse sur ce sujet, il faut notamment se tourner vers les travaux portant sur les politiques urbaines. Les plus emblématiques d’une attention portée à ces dispositifs d’action publique sont ceux développés pas Dominique Lorrain. Son analyse sur le temps long lui permet de comparer l’évolution des appareils administratifs municipaux du début jusqu’à la fin du vingtième siècle¹⁷⁷. Il distingue en effet une période où « en 1900, lorsqu’un problème survient dans la ville de Lorient, le Maire réunit le conseil municipal ; il expose la situation, les élus débattent et délibèrent pour prendre une décision. S’ils ont besoin d’un complément d’information, une commission est nommée, souvent composée de trois membres, et un ou deux mois plus tard, elle revient devant le conseil. Elle expose le résultat de son enquête et une décision est prise. (…) cette prééminence accordée au conseil s’explique par l’absence d’autres dispositifs de préparation : formes organisationnelles et instruments du travail municipal. Le Maire n’est épaulé que par deux ou trois adjoints. Avant 1897, il n’existe pas de commission municipale permanente et pendant longtemps leur rôle est limité, faute d’élus impliqués. Les services municipaux restent à l’état embryonnaire. (…) Ce sont les années de l’enfance de l’action publique locale [car] ce type de fonctionnement va se modifier après la Première Guerre Mondiale. Cette mairie sort de la gestion en bon père de famille, avec son principe individuel et réactif, pour élaborer des règles de fonctionnement. Le travail du conseil municipal est désormais préparé grâce aux commissions et aux adjoints. De nouvelles commissions sont créées en 1912 ; les premières commissions extra-municipales apparaissent en 1919. »¹⁷⁸

Dans ses travaux, Jean-Yves Nevers souligne également l’importance du rôle des commissions : « En réalité, l’instance de gestion et de décision fondamentale est la commission dont l’exécutif est assuré par un adjoint. Les commissions préparent les dossiers, proposent des projets et contrôlent la gestion des services. Les méthodes de travail des élus sont caractérisées par le sérieux et l’application »¹⁷⁹. Jean-Pierre Gaudin revient lui aussi sur la mise en place de commissions ou de conférences intercommunales à partir de la loi de 1884¹⁸⁰ visant à concilier autonomie communale et phénomène d’agglomération. Il présente la mise en place difficile et le rôle des commissions ad-hoc départementales¹⁸¹, sous contrôle d’une commission centrale d’aménagement ou commission supérieure d’aménagement¹⁸², censées valider et contrôler les projets de plans d’extension qui leur sont soumis suite à la Loi Cornudet de 1919, modifiée en 1924¹⁸³. Son analyse témoigne d’un certain recul historique¹⁸⁴, qu’on ne retrouve pas chez beaucoup d’auteurs, mais il se range à son tour derrière les phénomènes de rupture et les enjeux contemporains introduits par les nouvelles formes de participation et de consultation :

‘« Mais la consultation, hormis de rares procédures, n’était initialement proposée ou concédée qu’en réponse à des mobilisations collectives. Le mouvement néanmoins a tendu à s’institutionnaliser : associations devenues les relais des politiques publiques ; leaders de groupes d’habitants intégrés dans des commissions extramunicipales ; mais aussi comités de quartier qui tout en restant profondément contestataires cherchaient à s’affirmer comme autant de mini-conseils municipaux à mesure que leur vocation pouvait s’élargir aux différents aspects possibles de la vie résidentielle »¹⁸⁵.’

Ainsi, dans son cadre d’analyse, tout comme Jean-Yves Nevers, il semble situer uniquement les commissions extra-municipales à partir des années soixante-dix, en tant que représentatives des mouvements sociaux, associatifs, liés notamment au cadre de vie ou aux enjeux environnementaux : « les procédures de contrat paraissent en effet réaliser ce que les modes de concertation explorés avec les associations ne pouvaient assurer, à l’exception parfois des commissions extramunicipales dans les années 1970 ; c’est-à-dire la consécration d’un partenariat, public mais limité, avec des interlocuteurs dont la caractéristique est pourtant de s’intéresser à des problèmes locaux restreints et de se considérer comme dégagés des partis politiques et des idéologies »¹⁸⁶. Pour lui, les logiques d’autonomie locale réapparaissent justement quand l’Etat-providence entre en crise, pour proposer de nouvelles manières de coopérer localement, avec notamment les procédures de contractualisation qui se développent depuis la décentralisation¹⁸⁷. Dans ce cadre, les quartiers se présentent comme de bonnes échelles d’application des politiques publiques, notamment dans un contexte qui fait suite à une période d’influence jacobine pour les pouvoirs et les territoires locaux (en dehors de la IIIème République)¹⁸⁸.

Ainsi selon Jean-Yves Nevers, « à la fin des années soixante, à Toulouse comme dans les autres grandes villes, apparaissent les germes d’un renouveau de la démocratie communale. Ceux-ci sont bien connus. Il s’agit d’abord du développement des luttes urbaines et de l’émergence d’un nouveau tissu associatif : comité de défense, association de quartiers et d’usagers, mouvement écologiste, etc. A Toulouse, l’Union des comités de quartiers, créée en 1970, est devenue un protagoniste à part entière du débat politique local, sans pouvoir cependant s’imposer comme une alternative pertinente aux formes traditionnelles de représentation politique »¹⁸⁹. Nous devrons donc revisiter les analyses développées par d’autres auteurs¹⁹⁰ sur les comités de quartiers et la démocratie locale pour retracer les différences ou les similitudes entre ces formes de concertation et de participation locales et celles que nous avons rencontrées dans les commissions que nous avons étudiées.

Au détour de leur objet d’études, plusieurs auteurs se sont confrontés à l’analyse plus fine d’une ou plusieurs commissions. On peut citer les travaux de Pierre-Yves Saunier sur la commission municipale du Plan d’Aménagement d’Extension et d’Embellissement, comme vecteur de production de savoirs et de pratiques sur l’urbanisme¹⁹¹. Il analyse entre autres la difficile émergence de la commission extra-municipale d’urbanisme de la Ville de Lyon à la fin des années cinquante. Parallèlement, au détour de ses recherches sur l’Union Internationale des Villes, Renaud Payre a également abordé la question du rôle et de la place de la commission extra-municipale d’urbanisme de Grenoble¹⁹². Dans la même perspective, les recherches de Stéphane Frioux sur les échanges entre villes françaises concernant les questions de l’environnement urbain lui permettent d’être aux prises avec le fonctionnement de plusieurs commissions municipales¹⁹³.

Dans sa thèse¹⁹⁴, le géographe Emmanuel Martinais a travaillé sur la commission des Balmes créée à Lyon en 1930¹⁹⁵ suite à la catastrophe de Fourvière pour surveiller les risques naturels dans la région lyonnaise (au départ chargée de la surveillance des immeubles)¹⁹⁶. Dans ses recherches, Marie Charvet rend compte du rôle et du fonctionnement de la commission municipale (ou mixte) des fortifications dans le cadre de la question des fortifications de Paris au début du vingtième siècle¹⁹⁷. Enfin dans une perspective plus synthétique, Sylvie Biarez a étudié le mode de consultation, de participation et de délégation de l’administration municipale lyonnaise, renouvelé à partir du début des années quatre-vingt avec les Lois de décentralisation et la Loi PLM¹⁹⁸.

Plus récemment, à travers la littérature sur les comités d’experts¹⁹⁹, de sages, les forums hybrides ou les groupes de travail²⁰⁰ et comités²⁰¹ qui gravitent autour de l’Union Européenne, il a été question d’aborder le mode d’organisation et la constitution de ces structures « ad hoc » ou para-publiques. Dans une perspective de sociologie des sciences ou de questionnement sur la place et le rôle de l’expertise dans la production de l’action publique, ces travaux ont cherché à renouveler les rapports entre les sphères publique/privé, profanes/experts²⁰². Ces recherches permettent notamment d’envisager une ouverture des scènes de décisions publiques vers la société civile et vers les experts. Elles mettent en débat le fonctionnement des démocraties modernes et discutent notamment des liens entre science et politique. Néanmoins, les liens avec les pouvoirs publics semblent plus distendus que ceux que nous pouvons observer avec nos commissions. De plus ce type d’approche ne permet pas encore d’observer et d’analyser au quotidien la construction des décisions publiques à partir de ces organes administratifs, techniques et routinisés. Les terrains qui sont mis en avant montrent davantage la mise en place de structures exceptionnelles voire exemplaires sur des sujets d’action publique sensibles. Les plus proches des commissions que nous étudions sont sans doute les « groupes d’experts ou comités consultatifs, dont la composition est extrêmement mouvante en fonction des domaines d’action publique : certains rassemblent uniquement des représentants d’Etats-membres, d’autres exclusivement des représentants d’intérêts organisés, d’autres encore sont mixtes. Ils correspondent à la catégorie la moins formalisée sur le plan juridique (leur principal point commun étant l’absence de prérogatives formelles), la plus hétérogène (aux plans du recrutement et du fonctionnement) et ils ont connu une croissance exponentielle »²⁰³. Ainsi comme les commissions, ils constituent un objet mal identifié du fait de l’opacité et du manque de transparence des arènes européennes, mais pourtant essentiel dans le processus de décision.

A partir de la littérature existante et de la représentation de l’exercice du pouvoir qu’en ont les élus et les fonctionnaires, un autre enjeu de taille apparaît : comment désigner et définir ce mode de gouvernement, que certains dénomment « gouvernement par commissions »²⁰⁴ ? Est-ce qu’il correspond au registre d’un gouvernement classique, à celui du gouvernement municipal, ou s’inscrit-il plus particulièrement dans le cadre des pouvoirs urbains que nous avons mis en avant ? Anticipe-t-on déjà les nouvelles formes de gouvernance, avec la participation de plusieurs acteurs provenant de sphères différentes ? Rejoint-on des formes de participation proches de celles que de nombreuses études mettent à jour aujourd’hui²⁰⁵ ? Est-ce une forme de néo-corporatisme à l’échelon local ? Une telle posture nécessite que l’on regarde plus en détail la nature des commissions observées. S’agit-il de commissions municipales ordinaires, de commissions extra-municipales, de commissions para-municipales, de commission spéciales, de commissions émanant uniquement des conseils élus ? Y trouve-t-on des élus ? De quelles assemblées proviennent-ils ? Retrouve-t-on des fonctionnaires, de quels services proviennent-ils ? Surtout sont-ils issus de services internes à la structure qui met en place la commission, comme par exemple la Ville de Lyon ? Ou bien proviennent-ils de services extérieurs à cette structure, comme des sapeurs-pompiers ou des services de l’Armée ? De même, ces commissions permettent-elles l’intégration de membres extérieurs à l’exercice du fonctionnement strict et quotidien du pouvoir urbain, c’est-à-dire en dehors des élus et des fonctionnaires ? Et sous quelle forme est permise cette intégration ? Est-ce une participation informative, une collaboration effective voire véritablement délégative de la prise de décision dans le cadre de ces commissions ? Ainsi retrouve t-on des experts extérieurs, des membres de la société civile, des membres de groupements organisés, des membres du monde associatif, avec quel poids et quelle fréquence dans la participation à ce type de structures ? Nous devrons nous efforcer de répondre à toutes ces interrogations au cours de notre travail par une enquête sur l’organisation et le fonctionnement des commissions que nous avons rencontrées dans le cadre des politiques locales de transport et dans celui de la gestion municipale des problèmes de circulation et de sécurité routières.

Ainsi nous verrons si ces dispositifs d’action publique correspondent à ce que Patrick Le Galès et Dominique Lorrain considèrent comme un oubli dans le pilotage de l’action publique, c’est-à-dire l’ « invention » et la « mise au point » d’institutions qui ont une dimension politique : « les acteurs doivent construire des institutions qui incitent les élus, les professionnels et les populations à se mettre d’accord sur des modalités de l’action collective : choix des institutions de pilotage des réseaux (intégrées ou séparées des services municipaux), solutions en termes de financement, mécanismes de contrôle, réflexions en termes de conséquences sur les modes de vie. Si gouverner veut bien dire délibérer des choix de la cité, alors le pilotage des réseaux techniques en représente une modalité »²⁰⁶. En effet d’après eux, « les problèmes urbains ont posé des défis pratiques dont la résolution a nécessité la construction d’institutions. »²⁰⁷. Ils proposent donc un détour par les institutions de pilotage des réseaux pour travailler sur les « mécanismes de la construction des institutions politiques »²⁰⁸ étant donné que les grands choix techniques sont assujettis à des accords des autorités politiques et administratives. En cela, ils rejoignent les analyses de Jean-Yves Nevers qui considèrent qu’à partir de 1884, l’analyse du fonctionnement interne de la municipalité renvoie à un « processus d’apprentissage et d’invention de nouvelles pratiques de décisions et d’administration après des décennies d’instabilités et d’autoritarisme centralisateur »²⁰⁹.