Chapitre 3 – Un gouvernement multi-niveaux : des scènes d’action éclatées

La construction et la définition d’un problème public implique que soit simultanément désignées des instances qui vont pouvoir le prendre en charge. En termes de circulation automobile, les pouvoirs locaux ainsi que les différents acteurs du monde automobile vont toutefois longtemps se renvoyer dos à dos cette responsabilité. La lente mise en place d’une commission municipale permanente de circulation, entre 1912 et 1931, témoigne de cette difficulté à définir les interlocuteurs légitimes. Cette situation provient de l’hétérogénéité des prérogatives des pouvoirs publics pour résoudre les problèmes de circulation automobile et ce, malgré l’identification de deux sphères à la fois complexes et différentes. D’un côté, on retrouve les mondes automobiles, que nous avons déjà présentés, de l’autre les pouvoirs publics urbains. Par ailleurs, comme nous l’avons vu, ces mondes automobiles sont très disparates par leur composition, leurs activités et leurs interférences avec la sphère publique. De leur côté, les pouvoirs publics sont composés de multiples structures et instances délibératives qui ne favorisent pas la cohérence des décisions prises et des missions engagées. Il s’agit donc ici de revenir sur la constitution d’un ou plusieurs acteurs centraux désignés progressivement comme dépositaires et donc propriétaires du problème public automobile. En filigrane se joue le processus de publicisation du problème public, qui passe de la sphère privée à la sphère publique⁹⁸⁴.

Nous avons donc pour objectif de montrer la position des différents acteurs par rapport à ce problème public tout en revenant sur l’évolution de sa définition et des interventions qu’ils suscitent, qui passent des acteurs privés aux pouvoirs publics. Ainsi successivement, nous devrons identifier les différents propriétaires de ce problème public. Il est bien évidemment toujours question des problèmes de circulation. C’est une construction à laquelle participe l’ensemble des assemblées élues, tel que le Conseil Municipal, comme nous l’avons vu, mais également le Conseil Général. Les services administratifs et techniques des différentes institutions publiques locales concernées (municipalités, département et préfecture), tout comme l’ensemble des services déconcentrés (service vicinal ou service ordinaire des ponts et chaussées, services de police) sont également mobilisés. Les acteurs du monde automobile (associations, groupements professionnels) et la presse jouent à leur tour un rôle dans la production et la diffusion de ce problème.

En effet nous avons vu que c’est à partir du monde automobile et de la presse que le problème public arrive sur la scène publique lyonnaise. Cela est dû au fait que l’automobile se trouve dans une situation paradoxale, inhérente à son système. Elle n’a pas besoin de structures et d’équipements particuliers, que pourraient lui fournir les pouvoirs publics, pour se développer. Elle peut en effet rouler sur les chemins déjà construits même si son développement exige une amélioration des infrastructures routières. Il faut donc attendre que le nombre de voitures circulant dans les rues soit suffisamment important pour que l’automobile constitue un problème en soi. C’est donc entre 1902 et 1910, que l’Automobile-Club du Rhône a tenté notamment de constituer un argumentaire, relayé par ses réseaux politiques, économiques ou industriels ou par la presse, pour montrer que l’automobile a besoin de l’appui des pouvoirs urbains pour se développer en ville. Dans ses premières années de développement, il est encore impossible d’extraire une problématique strictement dévolue à l’automobile, tant il est encore difficile de la séparer des autres modes de transport. Puis, au fur et à mesure des interpellations de la sphère politique par les organisations automobiles, la thématique de la circulation devient déterminante pour solliciter les pouvoirs publics. Ce n’est donc que progressivement que la question de la circulation automobile et donc celle d’une cause automobile s’émancipe. L’enjeu est également de faire prendre conscience que l’automobile est un problème local et urbain, et non pas seulement rural ou interurbain, en dehors de toute autre considération industrielle, économique, ou nationale.

Ce chapitre est véritablement l’occasion de nourrir nos problématiques visant à qualifier en termes d’autonomie ou de dépendance les relations entre les pouvoirs locaux et l’Etat. Il s’agira notamment d’aborder le rôle de l’Etat dans la gestion de la question automobile ainsi que sa présence, notamment au niveau local, à travers la figure du préfet ou certains services déconcentrés : service ordinaire des ponts et chaussées, services de police… Mais au-delà de son intervention dans les sphères politiques locales, il s’agit pour nous de percevoir plus directement comment les représentants de l’Etat parviennent à faire entendre la voix de leurs services sur la question automobile dans un cadre urbain.

D’importants travaux ont permis d’analyser finement les relations entre l’Etat et les pouvoirs locaux⁹⁸⁵. Les premiers ont fourni des bases essentielles pour comprendre la complémentarité et l’interdépendance des services centraux et déconcentrés de l’Etat avec les collectivités locales sur le modèle de la régulation croisée (travaux historiques de sociologie des organisations⁹⁸⁶). Ils ont inspiré l’étude des phénomènes de centralisation étatique des initiatives locales (Jean-Claude Marquis⁹⁸⁷, Jean-Claude Thoenig⁹⁸⁸ ou Gilles Massardier⁹⁸⁹). Puis un retour du politique dans l’analyse a permis de saisir plus spécifiquement les sources du pouvoir local (Jacques Lagroye⁹⁹⁰, Albert Mabileau⁹⁹¹, Alain Faure et Emmanuel Négrier⁹⁹²). Les recherches se sont encore précisées avec la reconnaissance d’une multiplicité de modes et modalités de légitimation des pouvoirs urbains, à travers la construction du centre à partir des périphéries notamment (Bruno Dumons, Gilles Pollet, Pierre-Yves Saunier⁹⁹³, Renaud Payre⁹⁹⁴). En lien avec ces différentes approches, il s’agit ici pour nous de montrer comment les services de l’Etat se positionnent dans un jeu complexe d’acteurs pour gérer les questions de circulation automobile. Le fil directeur de notre investigation sera le phénomène urbain, c’est-à-dire la compréhension ou l’évitement des problématiques urbaines dans un cadre national et centralisé. Nous faisons ainsi notamment l’hypothèse que d’une manière générale, les « spécificités » des villes sont largement gommées par les représentants de l’Etat que ce soit au niveau de la réglementation ou au niveau de la gestion des routes. Ainsi parmi d’autres territoires, les enjeux urbains sont intégrés dans une série de réglementations ou compris dans un ensemble de réseaux routiers qui les dépassent largement et qui ne mettent pas toujours en avant leurs particularités.

Ce chapitre nous permet donc de revenir sur la construction du système d’acteurs qui s’organise autour de la gestion des problèmes automobiles aussi bien au niveau local qu’au niveau central. A chacun de ces niveaux, les prérogatives des administrations en charge des questions automobiles apparaissent éclatées et non stabilisées. Nous verrons tout d’abord que les relations qui se tissent entre le Maire et le Préfet à partir de la gestion de ces questions, rendent compte d’un système d’acteurs interdépendants liant les représentants des collectivités locales à ceux de l’Etat. Ses enjeux sont reproductibles au niveau central, où les liens entre les représentants des ministères d’une part, et les collectivités locales et les associations d’autre part, s’organisent également autour de la recherche de collaborations entre les différents acteurs engagés. Au niveau local, nous verrons qu’à partir d’une gestion mixte des problèmes automobiles relevant d’un partenariat entre acteurs privés et publics, la municipalité prend progressivement en charge ce secteur. Enfin nous reviendrons sur l’organisation du travail qui se construit sur les territoires urbains à partir des relations entre ingénieurs de l’Etat et représentants des collectivités locales.