1) Harmoniser les réglementations locales

Pendant l’entre-deux-guerres, l’un des dossiers les plus importants en matière de réglementation de la circulation, pour les services de l’Etat, consiste à coordonner de multiples interventions pour contrebalancer la disparité et l’hétérogénéité des règlements locaux de circulation. Cette situation a déjà été dénoncée à de nombreuses reprises par les associations automobilistes¹⁰⁵⁵. En témoigne une lettre du 26 novembre 1934 du Ministre de l’Intérieur (représenté par le directeur général de la sûreté nationale) à MM. Les Préfets¹⁰⁵⁶. Dans celle-ci, il mentionne qu’à l’occasion de sa réunion du 12 Octobre 1934, l’Assemblée générale de la Fédération Nationale des Clubs Automobiles de France a exprimé le vœu « que fussent partout observées les prescriptions de la circulaire ministérielle du 6 Janvier 1933 qui appelait votre attention sur la divergence des arrêtés relatifs au stationnement et à la vitesse des véhicules et sur l’intérêt que comporterait l’unification des règlements pris, sur ce point, par les maires. J’insiste auprès de vous pour que vous vous assuriez que les recommandations faites par mon prédécesseur sont observées ». L’uniformisation des réglementations de la circulation routière devient ainsi un objectif à atteindre pour les représentants de l’Etat et donc un sujet de tensions entre les services de l’Etat et les collectivités locales.

Ces disparités des règlements de circulation avaient notamment été renforcées par la suppression des limitations de vitesse introduite par la mise en œuvre du Code de la Route en 1921¹⁰⁵⁷. Ainsi, comme elles ont pris l’habitude de le faire depuis la fin du dix-neuvième siècle, les collectivités locales restent libres de fixer elles-mêmes les limitations de vitesse du territoire sur lequel elles édictent les règlements concernant la circulation automobile. Le Ministre de l’Intérieur alerte en plusieurs occasions les Préfets sur les inconvénients des législations locales en matière de limitation de vitesse. Ainsi dans une lettre du 28 avril 1932 aux Préfets¹⁰⁵⁸, il souligne :

‘« A la date du 24 novembre 1924, mon prédécesseur et M. le Ministre des Travaux Publics ont appelé votre attention sur les limitations, parfois trop rigoureuses, que certains maires ont cru devoir imposer, dans les agglomérations, à la vitesse maximum des automobilistes ; cette circulaire vous signalait qu’il y avait intérêt à uniformiser les réglementations locales, et vous signifiait que l’on pouvait, sans inconvénient, tolérer une vitesse de 10 kms à l’heure pour les poids lourds et de 30 kms pour les autres véhicules. Ces recommandations paraissent avoir été perdues de vue dans certain nombre de villes dont les maires ont fixé à des chiffres bien inférieurs la vitesse maxima des automobiles, et le Président du Conseil d’administration de la Confédération Nationale de Tourisme, du Thermalisme et du Climatisme français me signale, au nom de cet important groupement, la gêne qui en résulte pour le développement normal de la circulation et du tourisme, je vous serais obligé de vouloir bien rappeler aux municipalités intéressées les instructions précitées et les prier d’examiner à nouveau si, en dehors des sections de routes où la situation des lieux exige des précautions spéciales, ils ne peuvent porter ces vitesses aux chiffres indiqués plus haut. J’attacherais du prix à être tenu au courant des modifications qui pourraient être apportées dans ces conditions à la réglementation locale actuellement en vigueur. »’

Quelques mois plus tard, le Ministre de l’Intérieur s’adresse à nouveau aux Préfets dans une lettre du 28 septembre 1932¹⁰⁵⁹ en se référant à sa circulaire du 28 avril 1932 concernant la limitation de la vitesse des voitures automobiles dans la traversée des agglomérations. Il souhaite connaître « d’urgence » les modifications qui ont pu être apportées par les municipalités à la réglementation locale qui était en vigueur dans les départements dont ils ont la charge. Ces problèmes de divergence concernent également les règlements sur le stationnement des véhicules. Ainsi quelques mois plus tard, le directeur de la Sûreté Générale, représentant le Ministre de l’Intérieur s’adresse aux Préfets le 6 janvier 1933¹⁰⁶⁰ pour revenir une nouvelle fois sur les inconvénients que rencontrent les automobilistes du fait de la disparité des règlements locaux : 

‘« Mon attention a été appelée sur les inconvénients que présente, pour les usagers de la route, la divergence des arrêtés locaux, relatifs au stationnement des véhicules automobiles et hippomobiles et sur l’intérêt que pourrait comporter l’adoption, en cette matière, d’une règlementation uniforme. Après entente avec M. le Ministre des Travaux Publics, je vous serais obligé de vouloir bien recommander aux maires des communes urbaines de votre département et de toutes les agglomérations importantes où la situation des lieux et les usages locaux le permettent, d’adopter, pour les voies dont les immeubles sont numérotés, les règles ci-après qui sont en vigueur à Paris : « Le stationnement des véhicules n’est autorisé que d’un seul côté de la chaussée – côté des numéros impairs les jours impairs, - sur toutes les circonstances où le stationnement des deux côtés ne laisserait pas libre le passage simultané de deux files de véhicules. Le stationnement des véhicules est interdit, même d’un seul côté de la chaussée, sur tous les points et dans toutes les circonstances où ce stationnement ne permet pas le libre passage d’une file de voitures dans les voies à sens unique, et de deux files de voitures dans les autres voies. (…) »’

Le modèle présenté, auquel les centres urbains sont censés se conformer, renvoie une nouvelle fois aux règlements parisiens. De leur côté, plusieurs grandes villes comme Lyon ont déjà mis en place, au prix d’ailleurs de grandes difficultés, une première réglementation du stationnement. Au-delà des disparités locales et des multiples tentatives visant à réglementer l’arrêt des véhicules, la mise en œuvre de certaines règles uniformes semble fournir pour les représentants de l’Etat une première voie d’issue aux multiples amendements et requêtes déposés dans les cours d’appel régionales ou en Conseil d’Etat face aux tentatives de régulation du stationnement par les municipalités urbaines¹⁰⁶¹. Au cours de cette même lettre, le directeur de la Sûreté Générale en profite pour revenir sur les problèmes de disparités des règlements locaux concernant la limitation de la vitesse.

‘« (…) à la demande de M. le Ministre des Travaux Publics, je vous rappelle les circulaires, en date des 24 Novembre 1924 et 18 avril 1928, par lesquelles mes prédécesseurs vous avaient priés d’appeler l’attention des maires sur la gêne qu’apportait dans certaines communes au développement normal de la circulation, la limitation de vitesse trop rigoureuse imposée aux automobilistes ; les progrès actuellement réalisés par la construction permettent, en effet, sauf exceptions justifiées par une situation spéciale des lieux, de fixer ces limites minima à 30 kilomètres à l’heure pour les véhicules de poids lourds et à 40 kilomètres à l’heure pour les véhicules de tourisme. Je vous signale à nouveau combien il est désirable d’unifier sur ce point les réglementations locales. »’

Au-delà de la réglementation de la limitation de la vitesse des véhicules ou du stationnement, les services de l’Etat tentent également de reprendre la main sur différents dispositifs et aménagements de la circulation routière mis en place par les municipalités, notamment sur les sections de voirie gérées par l’Etat. Ainsi dans une lettre adressée le 7 décembre 1934 à MM. les Préfets¹⁰⁶², le Ministre des Travaux Publics revient sur la nécessité pour l’administration, en l’occurrence celle des ponts et chaussées, de pouvoir contrôler l’installation d’aménagements prévus pour organiser la traversée des agglomérations. Il rappelle que :

‘« Le développement de la circulation automobile conduit souvent les Municipalités à établir sur les Routes Nationales, dans la traversée des Villes, dans l’intérêt de la sécurité publique, des refuges et des appareils de signalisation, placés sur les chaussées proprement dites, notamment des bornes et plaques lumineuses. Les Maires agissent en pareille circonstance pour l’exercice des attributions de police de la circulation qu’ils tiennent de la Loi du 5 avril 1884 mais l’Etat ne peut se désintéresser des modifications qui seraient ainsi apportées au sol de son domaine, et son intervention est d’autant plus justifiée que cette utilisation doit être subordonnée à certaines conditions. Après avoir pris sur cette question l’avis du Conseil Général des Ponts et Chaussées, j’ai décidé que les règles suivantes seraient observées à l’avenir en cette matière. » ’

Il propose donc que l’accord de l’administration des Travaux Publics soit donné sous forme d’un visa délivré par l’ingénieur en chef des ponts et chaussées, agissant par délégation du Ministre, à partir de la présentation des différentes pièces d’un projet établi par le Maire, si les travaux projetés ne soulèvent pas d’objection de la part de l’ingénieur. En cas de désaccord, la question lui sera soumise. Il ajoute que dans tous les cas, la Ville devra faire prendre une délibération à son Conseil Municipal qui sera jointe au dossier et acceptée :

‘« a) de se charger de l’exécution ainsi que de l’entretien ultérieur de l’installation et de ses accessoires et d’en supporter tous les frais ;
b) d’en assurer la signalisation et l’éclairage ;
c) de garantir l’Etat contre toute réclamation que pourrait provoquer soit l’exécution des travaux, soit l’existence de l’installation et de ses accessoires, soit le mauvais fonctionnement des appareils de signalisation et d’éclairage. »’

Il préconise enfin que lorsque la mise en place ou l’efficacité d’un aménagement restent incertaines, notamment au niveau de sa forme, de son emplacement, ou du dimensionnement des refuges, il convient de procéder à une expérimentation, par exemple avec une installation provisoire, en bois, facilement modifiable, de façon à déterminer la solution la plus adaptée à la situation des lieux. Comme il s’agit d’aménagements de la voie publique exécutés dans l’intérêt de la circulation, il précise qu’aucune redevance ne sera à imposer aux villes pour l’utilisation qui sera faite dans ces conditions du domaine public national, à condition que l’installation soit établie exclusivement dans l’intérêt de la sécurité publique. Avec cette nouvelle intervention de l’Etat sur le territoire des villes, on peut souligner à partir des années trente une forme d’appropriation de la dimension urbaine des questions de circulation routière. Cela se confirme sur le plan de la réglementation de la circulation. En effet durant les années trente, le Ministère de l’Intérieur tente à plusieurs reprises d’harmoniser les règlements de circulation, avec cette fois plus de fermeté. Une des manières de limiter les pouvoirs de police des maires, qui gênent notamment fois les prérogatives des services de l’Etat¹⁰⁶³, et de favoriser l’harmonisation des règlements de circulation, consiste à s’appuyer sur la présence des routes nationales, et donc d’espaces appartenant à l’Etat, dans les territoires urbains. Le décret du 22 avril 1939 relatif aux pouvoirs de police des maires sur les routes nationales faisant partie des grands itinéraires, prolonge en ce sens le décret-loi du 30 octobre 1935 réglementant l’exercice des pouvoirs de police des maires sur certaines routes nationales, ainsi que celui du 24 mars 1938. Son article premier énonce que les « arrêtés municipaux intéressant la police de la circulation sur les routes nationales faisant partie des grands itinéraires définis conformément à l’article 1er du décret du 30 octobre 1935 susvisé, ne sont exécutoires qu’après approbation par un arrêté du préfet pris sur l’avis de l’ingénieur en chef des ponts et chaussées ». Il comprend également un volet rétroactif dans le sens où son article III ajoute qu’ « un arrêté interministériel pris d’accord entre le Ministre des Travaux Publics et le Ministre de l’Intérieur fixera, pour chaque route ou section de route nationale faisant partie des grands itinéraires définis conformément à l’article 1er du décret du 30 octobre 1935 susvisé, le point de départ d’un délai de 3 mois à l’expiration duquel les arrêtés antérieurement pris par les maires pour réglementer la circulation sur lesdites routes dans la traversée de leur commune cesseront d’avoir effet. »

Après la Seconde Guerre Mondiale, une autre indication des injonctions étatiques sur les réglementations locales de la circulation routière donne un exemple des processus d’étatisation des questions de circulation urbaine. On a vu que les limitations de vitesse sont fixées par arrêtés municipaux. En effet le code de la route laisse « aux maires et aux préfets le droit d’imposer des prescriptions plus rigoureuses que celles édictées dans l’intérêt général, en ce qui concerne la police et le circulation à l’intérieur des agglomérations »¹⁰⁶⁴. Ainsi, à Lyon le règlement général de la circulation du 1er février 1926 fixe celle-ci à 25 km à l’heure pour les voitures de tourisme¹⁰⁶⁵, bien en deçà donc des directives des circulaires du Ministère de l’Intérieur du 24 novembre 1924 et 18 avril 1928, qui fixent comme minima 40 km à l’heure pour les véhicules de tourisme. Puis après la Seconde Guerre Mondiale¹⁰⁶⁶, la vitesse autorisée en ville est portée à 50 km à l’heure le 30 mars 1953¹⁰⁶⁷. Mais un décret national ramène de manière autoritaire la limitation de vitesse en ville à 60 km à l’heure¹⁰⁶⁸. Le Préfet du Rhône le rappelle dans sa lettre du 19 février 1963 adressée au Maire de Lyon, Louis Pradel¹⁰⁶⁹ en faisant référence au Décret du 12 octobre 1962 complétant le Code de la Route par l’article R-1O-1 et à sa circulaire du 26 novembre 1962 sur la circulation urbaine des véhicules. Il avait auparavant invité l’ensemble des maires du département à opter pour l’application dans la traversée des agglomérations de leur commune du plafond national de 60 km à l’heure. Par cette lettre il fait déjà un premier bilan des différentes situations communales vis-à-vis de la conformité avec ce décret du 12 octobre 1962. Dans son département, il recense alors cinquante quatre communes dans lesquelles un arrêté municipal adopte le plafond national de 60 km à l’heure pour tous les véhicules. Il fait état de cinquante sept communes n’ayant pas de réglementation antérieure et qui se trouvent donc comprises légalement dans la liste des communes où le plafond national de 60 km à l’heure s’applique automatiquement pour tous les véhicules. Et il ajoute quatre communes qui, tout en adoptant le plafond de 60 km à l’heure pour les véhicules de tourisme, ont adopté une vitesse moindre pour les poids lourds dans le cadre de raisons impérieuses. Enfin il signale le cas de communes, comme Lyon et Villefranche-sur-Saône, dans lesquelles un arrêté municipal a ramené le plafond national à une vitesse inférieure à 60 km à l’heure. Le Préfet souligne donc au Maire de Lyon que sa commune ne figure pas dans les premières catégories. Il indique alors que « selon les dispositions du décret du 12 octobre 1962, les arrêtés municipaux qui n’ont été ni rapportés, ni modifiés, ni confirmés, dans la limite du délai de trois mois prévu par le décret, sont demeurés en vigueur jusqu’au 13 janvier 1963, depuis cette dernière date, je suis habilité par le décret à suspendre ces arrêtés. ». Il demande donc de lui faire savoir s’il a des objections à formuler sur son arrêté, en ce qu’il suspendrait la décision municipale en vigueur pour appliquer d’office à Lyon le plafond de 60 km à l’heure pour les catégories de véhicules (à moins qu’il ne lui adresse lui-même l’arrêté qu’il aurait pris pour adopter ce plafond). Il ajoute qu’il a la possibilité, tout en adoptant ce plafond de 60 km à l’heure, de choisir « certaines mesures directement adaptées aux situations particulières et répondant aux préoccupations de sécurité des populations » (comme pour le cas des intersections et carrefours présentant des dangers exceptionnels)¹⁰⁷⁰. Par ailleurs, si le Maire de Lyon estime, au contraire, que des motifs impérieux de sécurité ou d’ordre public l’obligent exceptionnellement à adopter une vitesse moindre, sinon pour toutes les catégories de véhicules, du moins pour les poids lourds, le Préfet lui indique qu’il peut adopter, avec la signalisation correspondante, le plafond de 45 km à l’heure, en lui joignant l’arrêté qu’il aurait pris à cet effet. Sans réponse de sa part avant le 10 mars, il prendra un arrêté pour suspendre l’arrêté municipal antérieur et fixer à 60 km à l’heure le plafond de vitesse des véhicules dans sa commune en considérant qu’il est implicitement d’accord avec cette mesure. A la suite de ces injonctions et de ces indications, le Maire de Lyon prend effectivement un arrêté, le 27 février 1963, portant règlement général de circulation à Lyon qui fixe la vitesse maximum à 60 km à l’heure sur tout le territoire de la Ville de Lyon¹⁰⁷¹.

Face aux disparités des règlements locaux, l’Etat tente donc d’imposer ses propres positions pour favoriser une harmonisation des règles de circulation applicables à l’ensemble du territoire mais il peut également jouer parfois le rôle d’arbitre. Dans ce cas de figure, nous pourrons suivre le règlement d’affaires qui agitent certaines municipalités pour faire face à la réglementation de la circulation des Poids Lourds en ville¹⁰⁷². Le recours aux décisions du Conseil d’Etat permet d’arbitrer en ce sens des conflits locaux parfois exacerbés ou renouvelés par la presse ou par les décisions prises par d’autres tribunaux de province¹⁰⁷³.

Les débats sur la réglementation de la circulation témoignent de relations complexes et parfois tendues entre les services de l’Etat et les collectivités locales. La thématique de la sécurité sur les routes, qui mobilise des acteurs divers (associations, collectivités locales, services déconcentrés et centraux) légitime l’intervention des représentants de l’Etat dans la gestion locale de la question automobile. Mais si ces derniers ont parfois lutté pour imposer une orientation aux gestionnaires locaux des problèmes de circulation routière, leurs capacités de coordination sont justement recherchées pour accompagner et développer les initiatives locales et privées.