1) Les routes « urbaines » comme espaces d’intervention

Sur un plan territorial cette fois, nous aimerions revenir un instant sur la répartition géographique des compétences. Au niveau des enjeux routiers concernant des territoires urbains, le rôle de l’Etat se limite principalement à la gestion des Routes Nationales qui traversent les villes¹²²⁵. A Lyon, elles constituent les grands axes d’itinéraires nationaux ou régionaux importants :

la RN 6 (Paris-Grenoble via Lyon)¹²²⁶ : comprenant Avenue du 25ème RTS, Rue de Bourgogne, une partie de la Rue Marieton, Quai rive de droite de Saône jusqu’au Pont Bonaparte, Pont Bonaparte, Rue de la Barre, Pont de la Guillotière, Cours Gambetta, Cours Albert Thomas et Avenue Rockefeller à Lyon ;
la RN 7 (Paris-Méditerranée, via Lyon) : une partie de la Rue Marieton, Avenue Barthélemy Buyer, Montée de Choulans, une partie de la Grande Rue de la Guillotière, Rue de la Madeleine et Route de Vienne à Lyon ;
la RN 89 (en direction de Clermont-Ferrand et Bordeaux), qui rejoint la RN 7 à Lyon : Avenue Victor Hugo à Tassin-La-Demi-Lune;
la RN 86 (en direction de Nîmes et Montpellier) puis la RN 88 (en direction de Saint-Étienne) : Quai rive droite de Saône et Quai rive droite du Rhône, au sud des ponts Bonaparte et de la Guillotière à Lyon;
la RN 518 (en direction de Die) : Avenue Berthelot et Avenue Paul Santy à Lyon ;
la RN 517 (en direction de Aix-les-Bains) : Avenue Félix Faure à Lyon puis Rue Jean Jaurès et Léon Blum sur Villeurbanne ;
la RN 84 (en direction de Genève) et la RN 83 (en direction de Strasbourg) qui se rejoignent à Lyon : Rue de la République, Quai rive droite du Rhône jusqu’au Pont Morand à Lyon.
et la RN 433 (en direction de Trévoux) : Quai Rive gauche de Saône à Lyon jusqu’au Pont Bonaparte ;

Les routes nationales convergeant vers Lyon (1930)

Source : ADR 694 W 537

Formant une étoile routière autour et à partir de Lyon¹²²⁷, ces axes représentent les points principaux d’entrée et de transit de la ville¹²²⁸. Parmi ces derniers, on retrouve certains des passages centraux entre l’Est et l’Ouest sur les fleuves (Pont de la Guillotière, Pont Morand et Pont Bonaparte) et une grande partie des quais lyonnais, de Saône et du Rhône, qui représentent un enjeu important pour le trafic local, régional et national¹²²⁹. Les autres voies urbaines sont gérées soit par la Ville dans le cadre de la voirie communale, soit par le Département pour les chemins départementaux et vicinaux. Parmi les grands chemins départementaux¹²³⁰, en partant du Nord Ouest et en faisant une boucle jusqu’au Nord en passant pas le Sud, on retrouve :

D 42 (sorte de rocade à l’Ouest) : comprenant l’Avenue David Ben Gourion à La Duchère (Lyon) ;
D 51 : Quai du Commerce (Rive droite de la Saône) à Lyon ;
D 487 : Quai Fulchiron (Rive droite de la Saône) à Lyon ;
D 21 : Rue de Saint-Cyr au Mont-d’Or à Lyon ;
D 53 : Rue Joliot-Curie et Avenue du Point du Jour à Lyon ;
D 75 : Rue du Commandant Charcot, Avenue de la 1ère Divion Française et Avenue Debrousse à Lyon ;
D 95 : Boulevard des Etats-Unis à Lyon, puis Boulevard Joliot-Curie à Vénissieux ;
D 57 : Rue Pierre Delore à Lyon ;
D 29 : Route de Genas à Lyon, Villeurbanne, Bron ;

Routes nationales et départementales à Lyon (1935)

Source : ADR 694 W 537

A côté de ces axes prioritaires et centraux, les ponts¹²³¹ jouent ici bien sûr un rôle central notamment à travers les liens qu’ils permettent entre l’Est et l’Ouest, et qui confère à Lyon son rôle de plaque tournante régionale¹²³². Puis la ville se dote progressivement, au cours du vingtième siècle, de ses propres voies urbaines à gros gabarit¹²³³. C’est notamment dans le cadre du Plan d’Aménagement, d’Embellissement et d’Extension de la Ville que les principales créations, élargissements et extensions de voies sont envisagées ou réalisées¹²³⁴. Les autres axes historiques importants sont plus anciens¹²³⁵, ou plus tortueux en Rive Gauche¹²³⁶. Parallèlement se maintient et se consolide un réseau de voies secondaires ou de desserte très dense et très étendu¹²³⁷. Comme plus haut, il est possible ici de résumer nos observations sous forme visuelle :

Principaux axes routiers à Lyon (1)

Source : AN 1985 0111 ART 3

Principaux axes routiers à Lyon (2)

Source : AN 1985 0111 ART 3

Le 1er janvier 1942 a lieu une évolution importante de la répartition technique et financière prégnante dans la gestion du domaine routier français. Sous Vichy¹²³⁸, en effet, l’Etat récupère la gestion des chemins vicinaux et départementaux, par l’intermédiaire des services ordinaires des ponts et chaussées¹²³⁹. Le Département s’efface dès lors pour un temps de la gestion du domaine routier local¹²⁴⁰. Nous verrons toutefois que dans le Rhône, les instances départementales continuent à jouer un rôle de premier plan dans le domaine des transports¹²⁴¹, et ce même pendant les Trente Glorieuses.

De son côté, l’Etat contribue aussi par différentes subventions à l’entretien et à la construction de routes gérées par la Ville de Lyon ou le Département du Rhône¹²⁴². De même, il est amené à établir des plans et des programmes d’action en matière de construction d’infrastructures routières autour et dans les villes, notamment à partir des années trente¹²⁴³. Certaines lois qu’il met en œuvre encouragent ainsi les municipalités à aménager ou revoir leur trame urbaine¹²⁴⁴. La Loi Cornudet¹²⁴⁵ de 1919, amendée et complétée en 1924, incite par exemple les villes de plus de 10 000 habitants à établir un Plan d’Aménagement, d’Extension et d’Embellissement, dont une grande partie du contenu concerne souvent l’aménagement routier (élargissement, extension ou création de voies…)¹²⁴⁶. La manière dont sont organisés ou réorganisés les services centraux de l’Etat gestionnaires des questions routières ou urbaines influence également la conception et la réalisation des politiques routières locales¹²⁴⁷. Le changement structurel des services centraux de l’Etat témoigne ainsi véritablement d’une prise en compte accrue des problématiques urbaines - jusque là relativement absentes ou ignorées - à partir de la fin des années quarante¹²⁴⁸. L’évolution de ces services rend compte également d’une attention croissante pour les questions de circulation et de sécurité routière¹²⁴⁹.

Par ailleurs, les moments de rapatriement des enjeux locaux dans une perspective étatique ou nationale ne sont pas forcément rejetés par les décideurs locaux. Au contraire, les édiles urbains se réjouissent la plupart du temps d’une intervention directe et importante, souvent décisive, notamment en matière financière, des services de l’Etat sur leur territoire. Ce genre de contribution est d’ailleurs souvent recherché et les grands projets d’aménagement routier proviennent le plus souvent d’un compromis complexe entre acteurs locaux et agents de l’Etat. Parfois, les arrangements deviennent si diffus qu’il est difficile d’en extraire ensuite les genèses locales, intermédiaires ou étatiques de prise de décision. De manière générale, un projet est souvent le produit de multiples micro-décisions dont le fil chronologique s’avère parfois impossible à cerner voire à reconstituer¹²⁵⁰. Ce bricolage politico-administratif et cette co-construction d’enjeux divers peut amener parfois à des tentatives de re-légitimation a posteriori des choix ou du mérite que certains acteurs ou certaines institutions peuvent retirer des opérations, sans qu’il soit toujours possible d’en examiner la véracité¹²⁵¹.

Dans le domaine routier, nous avons donc vu que l’Etat est sollicité au milieu d’autres organismes, prenant part ainsi à un système d’acteurs local complexe, pour intervenir sur la question automobile et les enjeux de circulation routière. A ce niveau, des liens étroits s’organisent entre les représentants de l’Etat et ceux des collectivités locales pour la gestion des routes urbaines ou départementales. Une complémentarité décisionnelle, technique et financière lie ces intervenants¹²⁵². En même temps, ces relations de proximité ne peuvent pas contrecarrer une hiérarchie préexistante entre tous ces acteurs. Ainsi, elles laissent nécessairement transparaître un positionnement réciproque des uns par rapport aux autres. Par l’intermédiaire du Préfet, l’Etat se trouve notamment sollicité pour intervenir sur l’entretien, la réfection ou la construction de routes, même lorsqu’il s’agit de voies municipales ou de routes départementales. Il est aussi mobilisé très fréquemment sur des questions de réglementation ou lorsque les collectivités locales émettent des vœux dont les objectifs restent trop généraux ou s’avèrent transposables à d’autres territoires. A d’autres moments, ces relations peuvent se traduire par une demande d’autonomie des collectivités locales¹²⁵³. Dans le cadre des projets routiers, en effet, si l’indépendance peut se justifier en matière de techniques et de savoir-faire, elle est aussi réclamée au niveau décisionnel et procédural¹²⁵⁴.

Ainsi par moment, le flou concernant la répartition administrative, politique, technique et financière¹²⁵⁵ de la prise en charge du réseau routier français, à la fois national et local, conduit à de nombreuses discussions et médiations entre les acteurs politiques ou administratifs, en charge localement de l’application de cette politique¹²⁵⁶. Nous en avons vu quelques exemples notamment au sujet de l’épineuse question de l’entretien et de la réfection des voies placées sur les quais du Rhône et de la Saône, ou de la mise en place de pistes cyclables sur certaines routes nationales traversant les villes. Cette complexité est reproduite au niveau central où l’on retrouve - dans certaines instances - des représentants de plusieurs ministères, notamment des Travaux Publics et de l’Intérieur. La mise en place, en 1937, et le fonctionnement du Comité technique de la voirie départementale et communale en est l’illustration parfaite¹²⁵⁷. Cet organe émane de la Direction générale des collectivités locales du Ministère de l’Intérieur. On y retrouve des représentants des collectivités locales, des ingénieurs à la retraite, des membres de l’Association des ingénieurs des villes de France et des représentants du Ministère de l’Intérieur et de celui des Travaux Publics. Il a en charge des questions techniques et réglementaires concernant la voirie rurale, urbaine et départementale. Ses membres concourent à l’examen de problèmes techniques, financiers ou juridiques, et contribuent à diffuser des connaissances aux représentants des collectivités locales. Leur activité s’oriente progressivement du côté des enjeux urbains, sur lesquels ils réalisent plusieurs enquêtes importantes (rues, stationnement, éclairage) à destination des villes à partir des années cinquante¹²⁵⁸. Nous allons voir que cette orientation vers les problématiques urbaines a été longue à se dessiner du côté des services de l’Etat.

Notes

1225.

Cette gestion d’infrastructures nationales dans un cadre urbain implique une relation complexe et parfois tendue entre les autorités municipales et les services de l’Etat, étant donné que ces voies se connectent à de nombreux autres enjeux locaux ainsi qu’à un réseau de voies urbaines très dense.

1226.

Bifurcation ensuite à Bourgoin avec la RN 85 (en direction de Grenoble et Nice).

1227.

Cf. Reverdy G., Histoire des routes lyonnaises, LUGD, Lyon, 1994.

1228.

Voir Laferrère Michel, « La circulation routière dans l’agglomération lyonnaise », Etudes Rhodaniennes, Vol. 28, n° 4, 1953, pp. 281-292.

1229.

D’ailleurs jusqu’aux années quatre-vingt-dix et la possibilité offerte aux aménageurs lyonnais de « reconquérir » les bas-ports du Rhône, les berges et quais des fleuves sont la propriété de l’Etat, comme pour l’ensemble du domaine fluvial français, cf. conférence de Jacques Rossiaud, « Lyon et les fleuves », dans le cadre de la conférence internationale d’histoire urbaine de Lyon, 27 août 2008.

1230.

Parmi les grandes voies départementales lyonnaises, il faut aussi compter le Boulevard de ceinture, tantôt dénommé LY 1, N 383 ou D 383.

1231.

On compte à Lyon vingt-cinq ponts : onze ponts et trois passerelles sur la Saône, dix ponts et une passerelle sur le Rhône. Tous sont reconstruits, sauf un, le Pont de l’Homme de la Roche, après la Seconde Guerre Mondiale. Deux ponts ont été supprimés (le Pont du Change et le Pont d’Ainay sur la Saône, sans compter le Pont de l’Homme de la Roche, transformé au même emplacement en passerelle), si l’on tient compte que les ponts de l’Ile Barbe (commune annexée à Lyon dans les années soixante), de La Mulatière (entre Lyon et La Mulatière) et Poincaré (situé entre Caluire et Villeurbanne) se trouvent à Lyon. De nombreux projets de ponts n’ont pas été réalisés (pont en X entre Bellecour et la Rive Gauche, ponts entre la Croix-Rousse et Fourvière...) mais dans les années à venir de nouvelles jonctions sont envisagées, notamment entre Vaise et Caluire sur la Saône et entre le Confluent et la Rive Gauche sur le Rhône, si l’autoroute A 7 est « requalifiée ».

1232.

Voir Pelletier J., Ponts et quais de Lyon, Editions Lyonnaises d’Art et d’Histoire, Lyon, 2002.

1233.

Voir Dally-Martin A. et Delfante C., 100 ans d’urbanisme à Lyon, LUGD, Lyon, 1994.

1234.

Les cours Lafayette, Franklin Roosevelt et Richard Vitton, en direction de Villeurbanne ; l’Avenue Jean Mermoz, en direction de Bron et de l’Aéroport de Lyon-Bron ; le Boulevard des Etats-Unis en direction de Vénissieux ; des axes transversaux Nord-Sud (Rue Garibaldi, Avenue Jean Jaurès, Boulevard Jean XXIII, Boulevard Ambroise Paré et Boulevard Vivier Merle) ; et des axes transversaux Est-Ouest (Rue Marc Bloch, Rue de l’Université, Rue de Bonnel, Rue Servient).

1235.

En Presqu’île, les rues Centrale (actuellement la Rue du Président Edouard Herriot), de la République, Victor Hugo et les autres voies parallèles comme les rues Vaubecour, Comte, de la Charité, E. Zola, de Brest, Mercière ou Grolée.

1236.

Comme la Rue Paul Bert, vers l’Est, et la Grande Rue de la Guillotière, axe principal reliant Lyon à Heyrieux et au Sud Est.

1237.

Du fait de sa faible étendue par rapport à d’autres villes aussi importantes (comme Marseille) ou plus réduites en nombre d’habitants (comme Saint-Étienne), le réseau viaire de Lyon est très dense, notamment dans l’hyper centre (Vieux Lyon, Fourvière, Croix-Rousse et Presqu’île). En allant vers l’extérieur de la ville, hormis certains anciens quartiers industriels (Vaise, Perrache ou Gerland), le tissu urbain viaire reste très resserré : Guillotière, Brotteaux ou Vilette mais également à Montchat ou Monplaisir, avec pour chaque quartier un héritage de plans en damier.

1238.

A Lyon d’ailleurs, entre octobre 1940 et juin 1945, les services techniques de la Ville, du Département, de la reconstruction et du service ordinaire des ponts et chaussées sont regroupés sous la tutelle d’un Commissariat aux travaux. Voir l’historique et l’organigramme des services techniques présentés en annexes.

1239.

Pour l’ensemble des départements français. Ils l’avaient déjà récupéré pour une grande partie des départements français depuis l’entre-deux-guerres. Pour le Rhône, département où le service vicinal était particulièrement développé, le transfert est devenu effectif début 1942, voir sur ce point Thoenig J.-C., L’administration des routes et le pouvoir départemental, Vie et mort de la vicinalité, Cujas CNRS, Paris, 1980.

1240.

Jusqu’aux lois de Décentralisation de 1982 et 1983, qui prévoient à nouveau le transfert de la gestion de l’ensemble des routes départementales et de certaines routes nationales aux départements, dans le cadre d’un transfert progressif s’étirant jusqu’à janvier 2007.

1241.

Que ce soit sur le plan routier, au niveau des transports collectifs urbains, des voies ferrées ou des transports scolaires.

1242.

Cette contribution est renforcée par la mise en place du FSIR (Fond Spécial d’Investissement Routier) en 1951. Il comprend plusieurs tranches, auxquelles peuvent être éligibles certains types de travaux : tranche urbaine, tranche concernant les autoroutes, etc. Il fonctionne comme un guichet de ressources pour les projets d’infrastructures urbaines ou autoroutières. Dans le cadre de ses plans de modernisation et d’équipement, l’Etat impulse de même une nouvelle dynamique de programmation des projets routiers.

1243.

Nous reviendrons plus loin sur le programme d’aménagement routier de la région lyonnaise établi par l’Etat en 1935.

1244.

Sans oublier les lois qui portent sur la réglementation de la circulation (Code de la route…) traitées précédemment dans ce chapitre.

1245.

Dont la mise en œuvre n’est qu’une confirmation de vœux et de projets conçus localement. De son côté, la Ville de Lyon met en place en effet les premières réflexions sur son PAEEE dès 1912, voir Saunier P.-Y., « Au service du plan : hommes et structures de l’urbanisme municipal à Lyon au 20ème siècle », in : Forma Urbis. Les plans généraux de Lyon, XVIe-XXe siècles, Archives Municipales de Lyon, Lyon, 1997.

1246.

C’est dans le cadre du PAEE de la Ville de Lyon adopté pour partie par le Conseil Municipal de la Ville de Lyon en 1935 que sont réalisées ou programmées plusieurs créations ou extensions de voies : Boulevard Ambroise Paré, Boulevard Jean XXIII, prolongement de l’Avenue Berthelot, élargissement de la Rue Garibaldi….

1247.

Voir Brunot A. et Coquand R., 1982, op. cit.

1248.

Nous verrons notamment l’incidence sur ces politiques de l’autonomie acquise par la Direction des Routes dans les années trente (parallèlement aux enjeux conflictuels de coordination des transports entre 1933 et 1937, cf. Loi de 1934), la réorganisation des services de l’Etat à la fin des années quarante en vue de l’étude des problématiques urbaines (stationnement, autoroutes urbaines…), ou encore la transformation de la Direction des Routes en Direction des Routes et de la Circulation Routière dans les années soixante (avec une attention particulière aux problématiques de circulation et de sécurité routières), voir sur ces points Orselli, 2009, op. cit., Partie II, p. 55-57 et Brunot A. et Coquand R., 1982, op. cit., p. 574 et 575.

1249.

En témoigne notamment la création, le fonctionnement et l’évolution du SERC (Service d’Etudes et de Recherche sur la Circulation).

1250.

Voir Bonamy J., Brachet O. et Offner J.-M. « Etudes et décisions : La ligne C du métro lyonnais », Les Annales de la recherche urbaine, n° 14, 1982, pp. 29-48.

1251.

Comme en témoigne la Lettre de Camille Chalumeau à Edouard Herriot du 3 mai 1949, lui indiquant tous les efforts consentis (voyage d’études et recueil de documents techniques à partir de ses propres fonds) pour réaliser les grands aménagements routiers de Lyon (et notamment le Tunnel de la Croix-Rousse, qui servira de modèle à d’autres villes et ingénieurs européens), et revendiquant la paternité des études et des réflexions à l’origine de ces projets, cf. AML 968 WP 074.

1252.

Alors même que l’évolution des villes et le développement de l’automobile rend encore plus complexe ces relations : « De plus en plus les hommes seront appelés à effectuer des voyages dont une ville au moins sera une extrémité. C’est pourquoi la séparation qui a longtemps prévalu entre la route et la rue, entre les autorités nationales ou départementales responsables de la première et les autorités municipales chargées de la seconde n’est plus de mise aujourd’hui », cf. Aubert, Les transports et l’aménagement du territoire, Rapport pour le compte de la DATAR, Juillet 1964, p. 70.

1253.

De manière générale, les édiles lyonnais ont souvent réclamé plus d’autonomie technique et administrative dans la gestion de leurs affaires locales (voir notamment le discours du président du Conseil Général du Rhône Laurent Bonnevay devant le Préfet du Rhône à l’occasion de l’inauguration du Boulevard de ceinture). Toutefois, ils ne refusent pas les subventions octroyées par l’Etat à l’occasion de la construction ou de l’entretien d’une route, d’un tunnel ou d’un pont.

1254.

Sur ce plan, l’étude du cas lyonnais nous permettra de regarder plus en détail comment est mise en débat la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales.

1255.

Avec notamment la question de la perception, de la répartition et de l’utilisation des taxes sur les automobiles.

1256.

Que ce soit les élus municipaux ou ceux du Conseil Général, les ingénieurs des villes, du département, des membres de la Préfecture ou des services déconcentrés de l’Etat. Ces différents acteurs se retrouvent donc dans les différentes commissions mises en place pour gérer les questions de routes et de circulation au niveau local. Nous reviendrons sur ce point dans la suite de notre travail.

1257.

A sa création il s’intitule le Comité technique de la vicinalité, il devient le Comité technique de la voirie départementale et communale à partir du 24 avril 1959, voir AN 1980 0521 ART 5.

1258.

Voir sur ce point notre chapitre six.