L’organisation territoriale et l’activité des services étatiques permettent aux ministères des Travaux Publics et de l’Intérieur d’avoir une vue d’ensemble de la gestion du réseau routier (construction, entretien, trafic)1259. Plusieurs rapports (réalisés annuellement), des recensements organisés régulièrement (circulation, accidents, etc.) et des classifications (routes, longueur, état, entretiens, revêtements, etc.) sont entrepris et remontent du local vers le national1260. Organisés sous la même forme, ces travaux facilitent la centralisation d’informations concernant le réseau routier national. Dans ce cadre, on observe le développement d’une véritable « nomenclature nationale » axée sur une harmonisation et une homogénéisation du phénomène automobile1261. Plusieurs mécanismes de subvention et de financement annuels permettent en retour une programmation des travaux neufs et de rénovation du réseau routier au niveau départemental. Toutefois, ces démarches ont souvent comme point aveugle la question urbaine, car elles ne s’appuient que sur des données départementales. On reste ainsi dans une perspective de compréhension rurale, ou du moins inter-urbaine, du réseau routier national.
Du point de vue routier, la question des villes et des agglomérations (entrée, sortie, dégagement, traversée, stationnement, etc.) envisagée par l’Etat sous l’angle de leur spécificité (densité, topographie, quartiers historiques, centre ville) n’apparaît véritablement qu’à partir des années trente, puis surtout après la Seconde Guerre Mondiale sous l’influence notamment de l’étude et de l’exemple des villes américaines (rapports, voyages d’études, etc.)1262. Plusieurs enquêtes et missions en Amérique du Nord permettent en effet de renouveler les connaissances urbaines et routières du Ministère des Travaux Publics. Les cours et les formations dispensées aux ingénieurs des ponts et chaussées dans le cadre de l’Ecole Nationale des Ponts et Chaussées ou de cycles spéciaux sont ainsi orientés vers une plus meilleure compréhension des problématiques urbaines.
Par ailleurs, il faut noter que lorsque les enjeux routiers en ville sont pris en compte par les services de l’Etat, c’est principalement pour résoudre les problèmes urbanistiques et automobiles qui touchent Paris1263. Ainsi dans un cadre urbanistique, architectural, administratif et politique bien spécifique1264 sont élaborées des solutions étatiques adaptées aux problèmes essentiellement parisiens. Ces dernières peuvent concerner la reconfiguration générale de la trame urbaine (Hausmannisation (années 1860), Plan Voisin/Le Corbusier (années 1920), Plan Prost (années 1930)), des projets de transports (métro, puis RER, Boulevard périphérique, autoroutes de dégagement1265), des enjeux réglementaires (réglementation du stationnement, feux tricolores, rond-point, etc.), ou même le niveau de gestion politico-administratif le mieux adapté (Préfecture de la Seine, projet de Grand Paris, Département de Paris)1266. A ce titre, pour les autres villes, la capitale reste mobilisée comme un exemple, dont les réalisations peuvent être parfois reproduites dans d’autres proportions ou bien plus tard.
A son niveau, néanmoins, une ville comme Lyon, avec le développement de ses services techniques municipaux et avec l’appui des services techniques départementaux dans la proche banlieue1267, bénéficie d’une certaine autonomie administrative, technique et financière pour la gestion de son réseau routier, ainsi qu’en matière de conception et de programmation de voiries nouvelles1268. De fait, l’Etat reste donc logiquement présent davantage dans les territoires ruraux du Rhône. Ses services prennent toutefois position concernant les réseaux routiers urbains lorsqu’il s’agit de planifier à l’échelle de l’agglomération ou de la région le programme d’aménagement routier à concevoir ou engager, comme cela s’est déroulé dans les années trente, cinquante ou soixante1269.
Par ailleurs, l’orientation des programmes de construction des autoroutes n’a pas facilité la prise en compte des problématiques urbaines. Si certains projets sont envisagées dès l’entre-deux-guerres1270, l’intérêt des représentants de l’Etat concernant l’établissement de ces infrastructures apparaît mitigé1271, voire tardif pour certains1272. Par contre c’est l’un des enjeux sur lesquels les services de l’Etat se mobilisent très fortement après la Seconde Guerre Mondiale1273. Il constitue d’ailleurs l’un des moyens privilégiés de conquête de la ville pour certains ingénieurs des ponts et chaussées1274. En effet au plan national, les années cinquante et surtout soixante dessinent un autre champ d’intervention pour l’Etat avec le début des programmes de construction d’autoroutes1275. A la suite du programme autoroutier défini par le gouvernement le 28 Mars 1960, la Circulaire n° 26 du 3 mars 19611276 présente le plan directeur de l’aménagement du réseau routier national1277. Ce programme comprend l’établissement de 3 324 Km d’autoroutes, dont : 1 835 km en première urgence (à réaliser d’ici 1975) ; 571 km en deuxième urgence ; et 918 km en troisième urgence. Dans un premier temps, il s’agit de procéder à une clarification des définitions et des enjeux autoroutiers, établie par la loi n° 55-435 du 18 avril 1955 modifiée par la loi n° 58-336 du 29 mars 1958 et le décret n° 60-661 du 4 juillet 19601278 : « les autoroutes sont des voies routières à destination spéciale, sans croisement, accessibles seulement en des points aménagés à cet effet et essentiellement réservées aux véhicules à propulsions mécaniques. On distingue les autoroutes de dégagement urbain, relativement courtes, destinées essentiellement à livrer passage à un nombre très élevé de véhicules près des grandes agglomérations et les autoroutes de liaison, se développant sur des longues distances entre grandes villes ou de région à région. Une même autoroute peut d’ailleurs avoir le caractère de « dégagement », aux abords immédiats de certaines agglomérations importantes et le caractère de liaison dans ses sections intermédiaires. »1279.
Face à l’augmentation des activités de suivi des projets autoroutiers pour les services centraux et déconcentrés du Ministère des Travaux Publics, des procédures visant à harmoniser leur étude sont mises en place. Une Note du Directeur des Routes envoyée aux ingénieurs des ponts et chaussées du 14 juin 1960 sur l’ « Etude des projets d’autoroutes »1280 revient sur les principes d’organisation des études. Elle précise que l’étude du tracé général des autoroutes de liaison incombe au Service Spécial des Autoroutes, que l’étude de l’avant-projet est présentée par le service local qui doit en conduire l’étude en liaison constante avec le Service Spécial des Autoroutes, et enfin que l’étude des projets d’exécution incombe entièrement au Service local1281. Par ailleurs, il est indiqué que les services locaux peuvent solliciter le Service Spécial des Autoroutes, ainsi que le Service Central d’Etudes Techniques pour les ouvrages d’art d’envergures exceptionnelles. De même, il est possible de recourir aux services de bureaux d’études. Cette répartition des missions renforce l’activité des services déconcentrés qui héritent des études d’exécution depuis le stade de l’avant-projet, et confine le Service Spécial des Autoroutes dans un rôle d’administration centrale dédié aux « études générales de tracé et de normes et à l’établissement des projets-types de toutes les parties standardisables des autoroutes, ce qui en soi est déjà une mission très vaste »1282. Enfin, face aux nombreux projets de travaux routiers qui se trouvent donc étudiés et exécutés pendant cette période, des instructions sont données afin d’attirer l’attention des services sur la nécessité de procéder à des évaluations précises du coût des travaux et d’en respecter le montant, ainsi que de fixer et de tenir, pour chaque opération, des délais raisonnables1283. Les enjeux économiques deviennent dès lors déterminants, notamment en ce qui concerne la réalisation des autoroutes urbaines. La tentation est grande de recourir à la mise en place de péages pour financer ces dernières dont le coût de réalisation est estimé à quatre fois à celui des autoroutes de rase campagne1284. Dans le compte-rendu d’une mission organisée en novembre 1964 par le Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI) et le Service Spécial des Autoroutes (SSA) sur les autoroutes urbaines aux Etats-Unis et au Canada1285, le recours au péage est même justifié économiquement pour financer les autoroutes urbaines : « Cette méthode est donc financièrement et économiquement la plus souhaitable ».
En parallèle à ces interrogations sur la mise en œuvre des programmes de construction d’autoroutes, il a également été question de créer un office permettant la construction et la gestion de routes spéciales, particulièrement pour les autoroutes urbaines. En effet dans le contexte des années soixante, avec l’urgence des besoins de construction de voies express urbaines, cette idée est exprimée dans le compte-rendu d’une mission organisée en novembre 1964 par le Service des Affaires Economiques (SAEI) et le Service Spécial des Autoroutes (SSA) sur les autoroutes urbaines aux Etats-Unis et au Canada1286 : « il faudrait mettre sur pied une organisation cohérente. Une solution envisageable serait la création, dans chaque grande agglomération (Paris – Lyon - Marseille), d’un organisme chargé de l’exploitation et de la construction des voies rapides : sur le modèle du « Port of New York Authority » ou de l’Office des Autoroutes de Québec. Cet office pourrait recevoir en concession les autoroutes existant à l’heure actuelle, ce qui lui assurerait des revenus immédiats »1287. Ce type de structure dédié spécifiquement aux autoroutes urbaines ne sera jamais mis en place en France1288, où l’attention se porte davantage sur les autoroutes interurbaines. La voie choisie pour réaliser et exploiter ces dernières passe quant à elle par l’établissement de Sociétés d’Economie Mixte concessionnaires1289. Leur gestion est étroitement contrôlée par l’Etat, avec une place importante des ingénieurs des ponts et chaussées1290.
Mais au-delà des ces réflexions et de la réorganisation des services de l’Etat pour gérer la construction d’autoroutes, la mise en place des programmes d’aménagements routiers et autoroutiers et les projets de gouvernance dont ils font l’objet dépend d’une configuration d’acteurs locale dans laquelle elle s’insère. Elle est en effet fortement marquée par le jeu des collaborations institutionnalisées entre ingénieurs de l’Etat et représentant des collectivités locales. C’est ce qu’on nous verrons dans le cadre de l’exemple lyonnais.
Voir sur ce point notre chapitre cinq.
Voir sur ces points les cartons AN 1977 0444 ART 1, AN 1977 0444 ART 2, et AN 1977 0444 ART 3, où l’on retrouve des recensements et des statistiques de la circulation dans plusieurs départements français pour les années cinquante et soixante.
Voir sur ce point Barles S., Jardel S. et Guillerme A., Infrastructures de transports routiers, Parcs et trafics automobiles, France, 1900, Etude exploratoire, Rapport de recherche pour le compte de l’INRETS, Laboratoire TMU, Octobre 2004.
Sur le plan des transports collectifs urbains, l’étatisation du secteur est encore plus lente sur le plan réglementaire, financier et technique. Elle n’intervient véritablement qu’à partir des années soixante-dix et quatre vingt, voir sur ce point Lefevre C. et Offner J.-M., Les transports urbains en question, Territoires, usages, décisions, Celse, Paris, 1990.
Cela s’explique aussi par le fait que Paris est de loin la plus grande ville française. Les autres grandes villes d’étendue géographique comparable (Marseille, Lyon, Toulouse, Bordeaux, Nice ou Lille) se retrouvent dans des configurations assez différentes loin derrière. Ainsi il n’y a pas de villes de grande taille en dehors de la capitale, comme c’est pourtant le cas en Italie, en Espagne ou en Allemagne. De fait les réponses apportées par l’administration française correspondent à cette réalité, même si on peut penser que d’une certaine manière elles ont aussi provoqué et ont contribué à construire ou à renforcer cette réalité, voir sur ce point Badie B. et Birnbaum P., Sociologie de l’État, Hachette, Paris, 1994 (1979).
Voir sur ce point les travaux de Mathieu Flonneau , 2005, op. cit.
Voir Flonneau M. « Par-delà la « frontière du périphérique ». L’automobile, Paris, et les enjeux rejoués de la centralité et de la conscience de la ville », in Fraboulet D. et Rivière D. (dir.), La ville sans bornes, La ville et ses bornes, Nolin, Paris, 2006, pp. 175-186 ; et « City infrastructures and city dewellers: acommodating automobile in twentieth-century Paris », The Journal of Transport History, vol. 27, march 2006, pp. 93-114.
Sans parler des solutions réglementaires (circulation, stationnement), appliquées ou expérimentées sur le territoire parisien, mais qui ne répondent pas à une impulsion étatique.
Tout en bénéficiant également de l’appui de villes de banlieue importantes dont les services techniques étaient assez développés. On pense ici à ceux de Villeurbanne, Vénissieux ou Caluire.
Pour une présentation plus générale des projets routiers à Lyon au vingtième siècle, voir Gardon S., « Pouvoirs urbains et ingénieurs de l’Etat, La construction d’infrastructures routières dans la région lyonnaise au vingtième siècle », Métropoles, n° 2, septembre 2007, pp. 63-102. Voir également l’historique des grands projets routiers lyonnais que nous proposons en annexes.
Reverdy Georges, « Les étapes historiques de l’aménagement routier urbain et les grands chantiers actuels de la ville de Lyon », conférence donnée à l’occasion des Journées d’études techniques de la route de Lyon en 1975.
Nouvelles routes spécialement dédiées aux automobiles dont les premières réalisations ont lieu en Italie au début des années 1920. Elles sont discutées notamment au congrès de l’AIPCR à Milan en 1926, puis lors des congrès internationaux des auto-routes de 1931 et 1932 à Genève puis Milan, mais il faut attendre 1955 pour qu’en France elles se trouvent encadrées par une véritable définition technique, réglementaire et budgétaire (Loi n° 55-435 du 18 avril 1955 modifiée par la loi n° 58-336 du 29 mars 1958 et le décret n° 60-661 du 4 juillet 1960, qui définissent et programment la réalisation d’autoroutes en France), bien que le Ministère des Travaux Publics en étudie la programmation depuis la fin des années 1920.
Important néanmoins au niveau des enjeux autoroutiers lyonnais, du fait du carrefour des voies régionales, nationales et internationales constitué par l’étoile routière lyonnaise, voir Gardon S., « L’automobile saisie par l’action publique locale, L’émergence des enjeux de circulation et de sécurité à Lyon (1929-1969) », in Guilbot M. (dir.), L’accident de la route : comprendre pour mieux agir, Actes INRETS n° 101, Paris, 2006, pp. 79-97.
Voir Sancery M., L’autoroute, Voie de la prospérité et de l’unité européenne, Imprimerie Mont-Louis, Clermont-Ferrand, 1962. Voir aussi Desportes M., Paysages en mouvement, Transports et perception de l’espace XVIIIe-XXe siècle, Gallimard, Paris, 2005. De leur côté, Brunot et Coquand tiennent à relativiser ce retard présumé dans l’intérêt porté aux autoroutes par les ingénieurs des ponts et chaussées français, voir Brunot A. et Coquand R., 1982, op. cit.
Voir Conseil Général du Rhône, Les grands travaux dans la région lyonnaise, Essai de mise au point d’après guerre, Imprimerie nouvelle lyonnaise, 1946, 131 p. et Rérolle J., « Aménagement routier de la région lyonnaise, Etat actuel des réalisations », La Route, 1949, pp. 3-19.
Voir Bardet F. et Gardon S., « Des autoroutes dans la ville. Les ingénieurs des ponts et chaussées à la conquête des politiques urbaines lyonnaises », in Le Bianic T., Vion A. (dir.), Action publique et légitimités professionnelles, LGDJ, Paris, 2008, pp. 197-208.
D’autres enjeux (reconstruction, croissance urbaine), thématiques (stationnement) ou outils (études de trafic), permettent également à ses représentants de se positionner sur le champ de l’urbain, comme nous le verrons par la suite.
Cf. AN 1985 0111 ART 9.
Elle est complétée par la Circulaire n° 29 du 8 mars 1961 qui établit les « Mesures à prendre pour améliorer la circulation en attente de la réalisation du programme d’équipement du réseau routier », notamment au niveau de l’aménagement des routes importantes dont le doublement par une autoroute est prévu au plan directeur, cf. AN 1985 0111 ART 9.
Voir aussi la Note du 12 mai 1961 de la Direction des Routes et de la Circulation Routière sur les règles relatives à la construction des autoroutes, cf. AN 1985 0111 ART 9.
Cf. Circulaire n° 17 du 1er mars 1962 relative aux conditions techniques d’aménagement des autoroutes, AN 1985 0111 ART 9.
Cf. AN 1985 0111 ART 9.
Celui-ci pouvant alors agir, soit comme maître de l’œuvre pour le compte de l’Etat, soit comme prêtant son concours à la Société concessionnaire, la deuxième formule étant la plus encouragée.
Note de Thiébault du 28 juin 1962 à M. Renoux, ingénieur général des ponts et chaussées, cf. AN 1977 0444 ART 14.
Voir les Circulaires n° 9 du 20 Janvier 1961 et n° 29 du 8 mars 1961 sur la « Présentation des projets de travaux routiers – Evaluation de leur coût et du délai d’exécution », cf. AN 1985 0111 ART 9.
Note non daté de Frybourg, chef du SERC, sur « La circulation urbaine et l’urbanisation », Cf. AN 1977 0444 ART 4.
Voir la « Note d’information intérieure sur le péage sur autoroutes en zone urbaine, Rapport d’une mission de novembre 1964 aux Etats-Unis », réalisée par Thiébault (SSA) le 17 décembre 1964, cf. AN 1977 0444 ART 9.
Idem.
Cf. compte-rendu de la Mission au Canada et aux Etats-Unis de novembre 1964, Rapport de 10 pages sur « Le péage sir les autoroutes en zone urbaine », cf. AN 1977 0444 ART 9.
Au cours de notre chapitre six, nous verrons également qu’au niveau de la gestion et de la construction des parkings, la mise en place d’autorités publiques mixtes locales, organisatrices de ce secteur est également évoquée à la suite notamment de voyages aux Etats-Unis et de la diffusion des expériences américaines.
Voir sur ce point Bardet F. et Jouve B., Les Ingénieurs des Travaux Publics de l’Etat et l’action publique : un « corps d’Etat » en mutation, Polycopié de cours, ENTPE, 2009, pp. 66-74.
Voir la Circulaire n° 38 (Ministère des Travaux Publics) relative au rôle des Ingénieurs Généraux, en ce qui concerne les Autoroutes concédées, 6 juillet 1964 ; et l’Arrêté du 9 janvier 1964 du Ministre des TP nommant les membres de la Commission Spéciale chargée de donner son avis sur la rédaction et le mode de dévolution des marchés de construction d’autoroutes concédées, cf. AN 1985 0111 ART 9.