Chapitre 4 – Gouverner par commissions, confusion ou partage des pouvoirs ?

Ce chapitre nous offre l’occasion d’analyser la progressive construction d’un mode de fonctionnement administratif, politique, technique et privé, grâce à la mise en place de commissions visant à comprendre, circonscrire et encadrer les problèmes posés par l’automobile en ville. Revenir sur la dynamique de constitution et de développement des commissions autour de la question automobile, nous permet, à partir de la description de certaines d’entre elles, d’en comprendre le mode de composition et de fonctionnement, tout en étant attentif aux enjeux de représentation et aux relations de pouvoirs qui les constituent. Cette perspective nous conduit dans un premier temps à nous intéresser aux différents niveaux de développement de commissions dans un cadre national puis privé. Elle nous permet ensuite, à partir des enjeux et des problématiques lyonnais, de revenir sur la construction d’un espace de délibération para-municipal autour des questions automobiles. Enfin nous serons attentif à la dynamique de développement des commissions municipales de circulation dans certaines villes françaises.

Comme nous l’avons déjà évoqué en introduction, la mise en place de commissions n’est pas l’apanage d’un certain type d’organisation politique et administrative, technique, représentative ou élective, ni celui d’un secteur d’intervention publique particulier. Dans nos investigations, nous avons pu aussi bien repérer des commissions calquées sur le fonctionnement d’assemblées élues : Municipalités, Conseil Général, Assemblée Nationale, Sénat ; des commissions répondant à l’organisation d’administrations : Préfecture, services départementaux des Ministères ; des commissions mixtes rassemblant des élus, des fonctionnaires et parfois des membres des représentants de la société civile ou d’organismes ; et des commissions correspondant au développement propre des activités d’associations ou de groupements privés (Chambre de commerce et d’industrie, ACR, ACF, Fédération Nationale des Automobiles-Clubs de France, Comité départemental de la Prévention Routière, Chevaliers de la Route, Association Industrielle Commerciale et Agricole…). De nombreux domaines d’activité ou secteurs d’intervention publique, quels que soient leur organisation et leur mode de gouvernance, semblent en effet s’être appuyés au fur et à mesure de leur développement sur la mise en place de telles institutions.

Nous avons principalement repéré deux types de commissions que nous pouvons distinguer en fonction des objectifs qui président à leur établissement et de leur mode de fonctionnement. D’une part, celles que l’on range du côté des groupes de travail et qui correspondent le plus souvent à des secrétariats permanents, des comités restreints ou des sous-commissions. Elles fonctionnent avec un nombre moins important de membres et ont pour objectif la production rapide d’une note, d’un rapport ou l’examen précis d’une question ou d’un ensemble de problèmes. Dans ce cadre, il s’agit alors de construire une réponse efficace et argumentée à partir d’une discussion serrée et fermée entre quelques membres autorisés. Autour de plusieurs séances souvent rapprochées dans le temps, les solutions recherchées et proposées doivent être facilement utilisables et si possible directement opérationnelles, pour favoriser leur adoption et les choix politiques qu’elles suscitent. En même temps, ces propositions doivent rester peu amendables et modifiables ou seulement à la marge¹³⁶⁷.

D’autre part, parallèlement à ce premier type de structure, on repère des commissions qui fonctionnent plutôt comme de grandes assemblées consultatives et qui ressemblent davantage à de larges commissions plénières. Dans leur cadre, il est question de présenter des rapports et des notes sur un problème déjà largement construit, circonscrit, en fonction de solutions plus ou moins abouties. Ceci étant, l’enjeu reste de favoriser une certaine participation pour permettre une forme de concertation centrée autour de plusieurs acteurs ou groupes d’acteurs identifiés, autorisés ou invités à être représentés dans ce type de structure. Parfois volontairement, des points ou des questions répertoriés en fin de séance dans la rubrique « divers » suscitent à l’inverse une discussion plus ouverte pour entretenir le débat et permettre la prise de parole et l’écoute des problèmes et des plaintes. Néanmoins dans ces cas de figure, les échanges n’autorisent pas une prise de décision facile et directe. On est plutôt dans le registre d’une discussion à « bâtons rompus » et dans l’optique d’un recueil de doléances sur des points larges, épineux et parfois insolubles liés aux problèmes automobiles¹³⁶⁸.

Comme nous le verrons, ces deux formes de travail ou de concertation peuvent cohabiter, avant une évolution ou une redéfinition des attributions et des missions de ce type d’institutions. On observe ensuite des moments de différenciation plus nette entre ces deux types de structures possibles, en fonction des urgences, des besoins et de la conduite à donner à l’action publique ou au secteur d’intervention en question. La plupart du temps, après une ou deux phases d’institutionnalisation et de distinction, ces deux formes de structures cohabitent, à partir de liens plus ou moins importants ou distants. La sous-commission ou le comité/secrétariat permanent est alors l’ « antichambre » qui prépare les dossiers et les décisions de la commission générale.

Dans un premier temps, nous reviendrons sur le développement de commissions, nationales ou déconcentrées, publiques ou privées, concernant l’objet automobile. Puis dans un second temps, nous recentrerons notre focale d’étude sur le gouvernement municipal de la question automobile. Enfin au-delà de l’approfondissement de l’étude de la commission municipale de circulation de la Ville de Lyon, nous mettrons en perspective son développement à partir des commissions municipales de circulation mises en place dans d’autres villes françaises.