1) Des commissions centrales, aux prises avec plusieurs ministères

Nous allons voir ici que la multiplication des commissions au niveau national et étatique et les enjeux de représentation de certains acteurs dans ces structures sont un excellent révélateur de la difficulté, pour l’Etat, de se saisir de la question automobile.

Pilotées par certains responsables des ministères des Travaux Publics, de l’Intérieur, de la Justice, voire de la Défense, ces commissions bataillent pour réglementer et harmoniser les diverses pratiques circulatoires, et pour recueillir l’ensemble des points de vue experts et privés permettant de garantir le fonctionnement et la réussite de cette réglementation. Mais au-delà des enjeux de répartition des compétences entre services ministériels¹³⁷⁰, les questions industrielles liées au développement de l’automobile, à l’accompagnement de ce nouveau secteur économique et aux problèmes techniques concernant la fabrication et la sécurité des véhicules, interfèrent de manière importante dans ces débats. Ainsi les ministères de l’Industrie et de l’Economie jouent-ils un rôle particulier dans cette tentative nationale de compréhension et d’encadrement de la question automobile. Dans ce cadre, aux côtés d’autres experts, les ingénieurs des mines ont donc aussi un rôle important à jouer¹³⁷¹. Plusieurs grandes commissions sont donc mises en place dès la fin du dix-neuvième siècle pour arbitrer les premiers enjeux automobilistes. Nous proposons un récapitulatif reprenant leur différente dénomination, leur date de création, leurs ministères de tutelle, leur nombre de membres et leurs activités¹³⁷² :

[Les grandes commissions nationales]

Les grandes commissions nationales
Dénomination	Création / Durée	Tutelle	Membres	Production / Activités
Commission centrale des machines à vapeur	1830/1839 1373	Ministère des Travaux Publics		Ordonnance du Préfet de police sur le fonctionnement et la circulation sur la voie publique (1893)
Commission du roulage	1839-
Commission Bousquet (chargée de mettre en place une réglementation nationale uniforme)	1894-1896	Ministères de l’Intérieur et des Travaux Publics		Projet d’arrêté préfectoral portant réglementation de la circulation des vélocipèdes sur les voies publiques (1896) 1374
Commission spéciale	18 janvier 1897-1899	Ministères de l’Intérieur et des Travaux Publics		Décret portant règlement pour la circulation des automobiles du 10 mars 1899
Commission chargée d’examiner la question de la circulation des voitures automobiles	26 mars 1900-1901		11	Décret modifiant le règlement du 10 mars 1899 sur la circulation des automobiles du 10 septembre 1901
Commission extra-parlementaire de la circulation des véhicules automobiles	12 juin 1903-1908	Ministère de l’Intérieur	68	Différents rapports 1375
Commission interministérielle des automobiles	Octobre 1905-1908		9	Projet de décret remaniant les décrets de 1899 et 1901 (1907)
Sous-commission chargée spécialement de l’examen des questions se rattachant à l’automobilisme 1376	3 juin 1908-12 août 1911	Ministère des Travaux Publics	28
Commission chargée d’élaborer un code de la route	1er juin 1909-1912	Ministère des Travaux Publics	20	Projet de Code de la route (14 août 1912)
Commission spéciale (chargée d’examiner les propositions dans le cadre de la consultation sur le projet de Code de la route)	21 nov. 1913 - 1914	Ministère des Travaux Publics		Projet de Code de la route (23 mai 1914)
Commission centrale des automobiles 1377 , puis Commission centrale des automobiles et de la circulation générale	12 août 1911-1914 Renommée le 2 mai 1919-	Ministère des Travaux Publics. Tous les Ministères y sont représentés	30 en 1911, 36 en 1920, 91 en 1939, 36 en 1965 1378 .	Code de la Route de 1921 1379 Modifications au Code de la route
Comité permanent des services automobiles	24 mars 1924-	Ministère des Travaux Publics
Commission chargée de donner son avis sur les types de dispositifs d’éclairage des automobiles 1380	22 mai 1926-	Ministère des Travaux Publics	6
Commission permanente de signalisation	31 janvier 1928 1381 -	Ministère des Travaux Publics	15 1382
Commission spéciale pour la révision du Code de la route	1930-			Décret du 19 janvier 1933
Commission permanente des incapacités physiques avec la délivrance du permis de conduire les automobiles	28 mars 1931-
Commission d’étude des causes pathologiques des accidents d’automobiles 1383	Août 1932-	Ministère de la Santé Publique
Commission pour l’adaptation des poids lourds aux nécessités de la circulation	2 avril 1933-		24 1384
Commission de réception des bandages élastiques	15 juin 1933 1385 -	Ministère des Travaux Publics	11
Section permanente de la sécurité routière 1386	1er mars 1937-	Ministère des Travaux Publics
Comité permanent de la sécurité routière	27 septembre 1958-	Ministère des Travaux Publics

A partir du développement de ces commissions, pour reprendre les analyses de Jean Orselli, nous observons que « le va-et-vient entre les administrations fut constant. Le renforcement des pouvoirs du ministère des travaux publics chargé des routes nationales par rapport à ceux du ministère de l’intérieur chargé des autres réseaux débute dans les années 1900. On voit ainsi la maîtrise des commissions constituées pour réfléchir sur les nouveaux usages de la circulation passer de l’intérieur (Commission extraparlementaire de 1903) aux travaux publics (Commission du Code de la route de 1909). Cette évolution sera cependant l’objet d’un long combat qui ne s’achèvera qu’à la fin des années 1930. Après 1970, la montée en puissance de la question des accidents rendit de l’importance au ministère de l’intérieur. »¹³⁸⁷.

Parmi ces différentes commissions, la plus importante, la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale fonctionne avec plus ou moins de périodicité selon l’importance et l’urgence des questions à débattre. Selon certaines périodes, elle peut comprendre jusqu’à une centaine de membres, dont presque la moitié, dans ses premières années de fonctionnement, provient d’organismes privés : constructeurs d’automobiles, associations, presse. Si nous regardons plus en détail la composition de cette commission¹³⁸⁸, il convient de souligner l’importance de la position hiérarchique des membres présents ainsi que la diversité de leurs appartenances institutionnelles. On retrouve en effet des représentants du Ministère des Travaux Publics, du Ministère de l’Industrie, du Ministère des Finances, du Ministère de l’Intérieur, du Ministère des Armées et du Ministère de l’Agriculture, comme des délégués de la Préfecture de Police, de la SNCF ou de différentes chambres syndicales et associations touristiques. Ainsi la commission répond à un équilibre « diplomatique » difficile à tenir entre les différentes institutions représentées, à partir notamment des enjeux de répartition des compétences entre tous les ministères et organisations représentés. Surtout, on observe à quel point les questions automobiles sont larges et concernent de près ou de loin une multitude d’acteurs et d’institutions, jusqu’à toucher l’ensemble des pouvoirs publics. Nous observerons d’ailleurs plus loin le même phénomène d’ouverture des scènes de discussion et de variété des institutions représentées dans le cadre des commissions locales s’intéressant aux problèmes de transport et de circulation.

Néanmoins, au fur et à mesure de son développement, l’hétérogénéité de la composition de la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale se restreint et elle se trouve de plus en plus pilotée par des fonctionnaires. Comme au niveau local, on retrouve ainsi une gestion nationale en interne par les mondes automobiles des questions de circulation. Ces derniers sont au centre des premières réglementations nationales de la circulation puis progressivement se trouvent remplacées par d’autres acteurs provenant des ministères concernés¹³⁸⁹. Enfin un autre parallèle est à faire avec les commissions municipales sur lesquelles nous reviendrons par la suite. Après l’institutionnalisation de plusieurs commissions temporaires ou spéciales, une grande commission, la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale, s’impose et rassemble au plan national les principaux acteurs concernés par les questions automobiles, de la manière que les commissions municipales de circulation parviennent à se positionner au centre d’un système local d’instances de délibération, après plusieurs tentatives de mises en place de commissions spéciales ou temporaires.

De ses premières années de fonctionnement jusqu’au début des années vingt, les études réalisées par la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale reprennent les éléments développés dans les premières grandes commissions pour aboutir à la mise en place du code de la route en 1921. « Le Code de la route français fut donc l’œuvre, non du Parlement comme en Angleterre, mais celle d’une série de Commissions administratives »¹³⁹⁰. Les années trente sont ensuite marquées par d’autres débats importants tels que la circulation des véhicules dits de poids lourds ou les moyens d’améliorer la sécurité routière¹³⁹¹. Après la Seconde Guerre Mondiale, enfin, les discussions semblent s’arrêter davantage sur les enjeux de la réglementation technique des véhicules. Ainsi, au fur et à mesure du développement des activités de cette commission, on remarque que les discussions deviennent de plus en plus techniques et portent le plus souvent sur les caractéristiques des véhicules : le dimensionnement des autobus, les dispositifs de sécurité des véhicules, l’utilisation du klaxon… Après quelques années de discussions houleuses et sensibles, où tout était à construire en termes de réglementation des pratiques automobiles et d’encadrement d’une civilisation de la route naissante, on passe d’une réglementation de la circulation automobile¹³⁹² à des enjeux de réglementation technique des véhicules et de leurs dispositifs de sécurité¹³⁹³.

Plusieurs acteurs jouent des rôles importants et « traversent » ces structures en étant membres de plusieurs commissions. Ainsi le baron Charles Walckenaer (1858-1941), polytechnicien (1877) et ingénieur général des Mines, participe-t-il aux travaux de plusieurs d’entre elles : la Commission centrale des machines à vapeur (dont il est le secrétaire adjoint en 1891, le secrétaire en 1892 puis le président en 1925 ; de 1891 à 1931) ; la Commission qui a préparé le Décret portant règlement pour la circulation des automobiles du 10 mars 1899 (1897-1899) ; la Commission chargée d’examiner la question de la circulation des voitures automobiles (1900-1901) ; la Commission extra-parlementaire de la circulation des véhicules automobiles (1903-1908) ; la Commission interministérielle des automobiles (1905-1908) ; et la Commission centrale des automobiles dont il devient le président en 1920 (1911-1930)¹³⁹⁴. Membre de l’Automobile-Club de France et de la Commission d’organisation du premier congrès international d’automobilisme de Paris en 1900, il participe en outre activement aux congrès de l’AIPCR à partir de celui qui a lieu à Paris en 1908, ainsi qu’à plusieurs manifestations internationales importantes sur la réglementation de la circulation routière¹³⁹⁵. A ce titre, il est d’ailleurs le représentant du gouvernement français au comité permanent de la circulation routière de la SdN pour la période 1924-1938¹³⁹⁶.

D’autres acteurs importants se retrouvent simultanément représentés dans plusieurs commissions¹³⁹⁷, comme les présidents du Touring-Club de France et de l’Automobile-Club de France. Ils participent par ailleurs aux nombreuses manifestations organisées pour accompagner le développement de l’automobile, en étant associés à l’organisation de rencontres nationales ou internationales concernant le tourisme ou l’automobilisme ou en participant aux congrès internationaux des routes. Ils développent ainsi des partenariats avec d’autres organisations internationales comme l’Association Internationale des Automobiles-Clubs Reconnus¹³⁹⁸, l’Alliance Internationale du Tourisme, l’Organisation Mondiale du Tourisme et de l’Automobile, la Fédération Internationale Automobile, ou françaises comme l’Union Nationale des Associations de Tourisme. A ce titre, ils participent aux groupes de travail et manifestations sur la circulation routière organisés par ces structures.

Avec l’institutionnalisation de commissions importantes dès le début du vingtième siècle, l’Etat semble ainsi prendre les devants pour réfléchir à la mise en place d’une réglementation générale et nationale de la circulation automobile. Il accuse toutefois un certain retard par rapport aux attentes des collectivités locales. Ces dernières s’impatientent en effet de l’établissement de ce règlement arrivant seulement en 1921 avec la mise en place effective du code de la route¹³⁹⁹. Plus d’une vingtaine d’années séparent de fait la mise en œuvre de ce règlement de la mise en place d’une commission chargée d’examiner la question des voitures automobiles en 1900. En outre, après 1921, le rôle des commissions nationales centrales se limite à la modification et à l’adaptation de cette première grande réglementation. De fait selon Jean Orselli, la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale « paraît fonctionner avec une grande lourdeur et être cantonnée à des avis entérinant les modifications réglementaires »¹⁴⁰⁰.

D’autres exemples soulignent l’inertie des services de l’Etat pour harmoniser les règles de circulation. Ainsi, en ce qui concerne les débats qui agitent les collectivités locales entre 1912et 1923 par rapport à la circulation des véhicules dits de poids lourds, il n’y a pas véritablement eu de réponse de la part des services de l’Etat, hormis du côté de la Préfecture de la Seine¹⁴⁰¹. Et ce malgré de nombreux échanges par voie de presse, par jugements de tribunaux interposés et la mise en place de règlements municipaux dans plusieurs villes. Il faut attendre avril 1933 pour voir la mise en place d’une Commission chargée d’élaborer toutes dispositions législatives ou réglementaires destinées à adapter les caractéristiques des véhicules de poids lourds et les conditions de leur circulation aux nécessités actuelles. C’est l’arrêté du 2 avril 1933, publié au Journal officiel du 5 avril 1933¹⁴⁰², qui désigne les membres de cette nouvelle commission¹⁴⁰³. Elle dépend elle aussi du Ministère des Travaux Publics et se réunit dès le 13 avril 1933 pour reprendre ses travaux en juillet de la même année¹⁴⁰⁴. Le tableau des commissions que nous avons réalisé mentionne plusieurs autres commissions qui portent sur d’autres aspects des questions automobiles et qui fonctionnent par ailleurs en lien avec les services centraux des ministères alors concernés, avec toutefois une mainmise du Ministère des Travaux Publics.

Concernant nos thématiques, l’une des commissions les plus importantes reste toutefois la Commission permanente de la signalisation. Moins représentative sur le plan interministériel et au niveau des organismes associés, cette commission est plus restreinte puisqu’elle ne comprend qu’une dizaine de membres et est amenée à se réunir très régulièrement, jusqu’à une fois par semaine¹⁴⁰⁵. Entre les années 1954 et 1966, plusieurs présidents se succèdent à sa tête, dont l’inspecteur général des ponts et chaussées Pélissonnier, l’ingénieur en chef des ponts et chaussées Cachera et enfin l’inspecteur général des ponts et chaussées Mathieu. Parmi les membres les plus régulièrement invités à participer aux réunions, on retrouve¹⁴⁰⁶ :

[Composition de la commission permanente de signalisation]

Composition de la commission permanente de signalisation

M. Rumpler, Directeur des routes et de la circulation routière

Mme Leger, Sous-directeur de la circulation routière

M. Cachera, ingénieur en chef des ponts et chaussées

M. Herzog, ingénieur en chef des ponts et chaussées, ingénieur général des services techniques de la Préfecture de la Seine

M. Boissin, ingénieur en chef des ponts et chaussées, ingénieur général des services techniques de la Préfecture de la Seine

M. Bouzoud, ingénieur en chef des ponts et chaussées

M. Rouer, ingénieur des ponts et chaussées

M. Thirot, représentant du Touring-Club de France

M. Toubas, ingénieur-conseil en signalisation

M. Desvignes, ingénieur général des ponts et chaussées

M. Elkouby, ingénieur des ponts et chaussées

Mlle Castan, secrétaire de la commission

A travers sa composition, on perçoit ainsi le rôle central joué dans cette instance par les ingénieurs des ponts et chaussées¹⁴⁰⁷. Si dans les autres commissions, ils doivent composer avec la présence de représentants des ministères de l’Intérieur, de la Justice, de la Défense ou de l’Industrie, mais aussi avec de nombreux représentants d’organisations privées (associations, constructeurs automobiles, presse), ils sont largement majoritaires pour piloter cette structure adossée en outre à la Direction des routes et de la circulation routière. Cette commission est chargée d’examiner et de produire des instructions interministérielles sur la signalisation routière. Au cours de cette période, son activité est particulièrement intense du fait de l’élaboration de la signalisation autoroutière (chaussées, panneaux, signalisation des sorties et des entrées…), de l’aménagement de nouvelles voies urbaines (questions des autoroutes urbaines notamment), des enjeux liés au stationnement et des réflexions sur l’aménagement des carrefours urbains¹⁴⁰⁸.

Progressivement, une grande partie de son activité se tourne vers les villes, auprès desquelles ses membres réalisent des enquêtes ou des rapports. Jusqu’à présent en effet, « les commissions nationales s’étaient peu préoccupées des particularités de la circulation en ville. En fait, seuls les élus de la ville de Paris se posèrent la question en termes positifs. Les autres grandes villes, Lyon ou Marseille, n’avaient pas les mêmes problèmes que Paris, ou avaient adopté une position « autophobe » qui limitait leur liberté de réflexion »¹⁴⁰⁹. Ce n’est donc qu’après la Seconde Guerre Mondiale, que les problèmes de circulation en ville se trouvent plus systématiquement traités dans le cadre de ces commissions. Ainsi à la fin des années cinquante, la Commission permanente de signalisation étudie les plans de jalonnement des villes de Caen, Arras, Amiens, Dunkerque, Montpellier, Brest ou de l’arrondissement Est du département de la Seine¹⁴¹⁰. Parfois, il s’agit d’examiner un point particulier concernant un problème de signalisation dans une ville ou sur un carrefour type. Malgré les travaux engagés depuis le début du vingtième siècle en termes de réglementation et de signalisation routières, on observe donc, à travers les activités de cette commission permanente de la signalisation, un accroissement des réflexions, parfois très généralistes, à d’autres moments plus empiriques ou plus opérationnelles, concernant les enjeux de signalisation. Ce travail n’est pas sans lien avec le développement tardif des projets autoroutiers en France et l’intensification des problèmes de circulation en ville. Il est donc également significatif d’une plus importante prise en compte de ces enjeux par les services centraux de l’Etat à partir des années cinquante.

Dans les années cinquante, avec la mise en place de programmes nationaux de construction routière ambitieux, les questions routières entraînent enfin le développement de commissions spéciales au niveau central. Suite à la mise en place du Fond Spécial d’Investissement Routier (FSIR) le 1er janvier 1952¹⁴¹¹, une Commission chargée de la gestion du FSIR est par exemple instaurée le 10 janvier 1952¹⁴¹². Enfin pour terminer, nous proposons un bilan au début des années soixante, des différentes commissions fonctionnant au sein ou en lien avec le Ministère des Travaux Publics¹⁴¹³, parmi lesquelles on peut relever :

[Commissions du Ministère des Travaux Publics pendant les années 1960]

Commissions du Ministère des Travaux Publics pendant les années 1960

Commission des Projecteurs et autres dispositifs d’équipement pour automobiles. Elle émet un avis « 1°) sur les affaires se rapportant à l’éclairage et à la signalisation lumineuse et sonore des véhicules routiers sur lesquelles elle est consultée par le Ministre des Travaux Publics et des Transports, 2°) sur les types de dispositifs d’équipements pour véhicules routiers dont l’utilisation est subordonnée à l’agrément ministériel en vertu du Code de la Route et des Arrêtés pris pour son application. Cet avis est donné dans les conditions fixées par lesdits Arrêtés ».

Sous-commission technique des courses : « Elle est chargée d’étudier la réglementation des épreuves et compétitions sur la voie publique et de l’ « organisation des compétitions de vitesse des véhicules à moteur – détermination des circuits – signalisation ».

Comité d’études contre le bruit des automobiles 1414  : « Il est chargé d’étudier les problèmes des bruits résultant de la circulation en général ».

Commission centrale des Automobiles et de la Circulation Générale. Elle est « compétente pour donner son avis sur les affaires se rattachant à l’élaboration ou à l’application du Code de la Route en sujet desquelles elle est consultée par le Ministre ».

Comité Permanent de la sécurité Routière, « qui a pour mission de promouvoir toute mesure législative ou réglementaire ayant pour objet de diminuer le nombre et la gravité des accidents de la circulation routière, d’orienter et de coordonner l’activité des organismes privés participant à la prévention des accidents ».

Commission des Incapacités Physiques incompatibles avec la délivrance du permis de conduire « chargée d’établir et de modifier la liste de ces incapacités physiques et de donner son avis sur toutes les questions d’ordre médical soulevées à l’occasion de la délivrance du permis de conduire ».

Commission Permanente de Signalisation « chargée d’étudier toutes les questions relatives à la signalisation routière et notamment l’élaboration et les modifications de l’Instruction Générale sur la signalisation ».

Commission d’Agrément des divers types de signaux routiers et des Entreprises habilitées à les fournir.

Comité d’Etudes contre la pollution de l’atmosphère part les fumées d’automobiles.

Au cœur de ce dispositif de réflexion et de centralisation des questions de circulation, deux commissions, que nous avons déjà présentées, apparaissent centrales : la Commission centrale des automobiles et de la circulation générale et la Commission permanente de signalisation. Les autres structures s’inscrivent dans le cadre d’une diversification des réponses apportées à ces problèmes routiers et des manières de rassembler les acteurs concernés par ces enjeux. Nous pouvons ainsi repérer au niveau central, autour notamment du Ministère des Travaux Publics, un vaste ensemble de structures permettant une prise en compte de la question automobile. Il se développe et se ramifie au fur et à mesure de l’accroissement des problématiques routières. Puis surtout il est complété au niveau local par plusieurs dispositifs, plus ou moins harmonisés à l’ensemble du territoire, qui permettent une première coordination entre les représentants locaux concernés par ces enjeux.