2) Qui gouvernent les commissions municipales de circulation ?

Concernant cette première étape de tentatives d’institutionnalisation d’une commission municipale de circulation, il convient de souligner un point important relatif au rôle des experts dans ces commissions. Au niveau de leur composition, on peut repérer qu’avant 1929, il n’y a pas d’ingénieurs des ponts et chaussées ni d’ingénieurs du service vicinal. Les commissions qui ont fonctionné en 1912, 1919, 1920-1921 ou 1925-1926, sont concentrées autour des problématiques réglementaires et administratives, écartant pour un temps les enjeux d’aménagement. Même si les ingénieurs de la ville étaient déjà présents, les profils experts recherchés correspondaient plus à ceux incarnés par les fonctionnaires des bureaux municipaux ou de la Préfecture (services de la circulation) ou par les fonctionnaires des forces régaliennes d’Etat (commissariat, gendarmerie, sapeurs-pompiers). Ce n’est qu’avec la mise en place d’une nouvelle commission en mai 1929 que les ingénieurs Claude Delaigue ou Victor Varvier, pourtant déjà bien installés et devenus incontournables à Lyon sur les questions d’aménagement et de transports, peuvent prétendre participer aux discussions engagées sur la circulation urbaine. Face à ce constat, on peut émettre plusieurs hypothèses.

D’une part il semble que les techniciens ou administratifs municipaux, comme Camille Chalumeau ou Lagrion, voire certains élus, comme Edouard Herriot, verrouillent l’accès des instances municipales aux ingénieurs des ponts et chaussées¹⁵⁸³ en recentrant à la fois les enjeux sur le territoire et les prérogatives municipales, et en écartant les enjeux routiers ou de trafic de la problématique de la circulation urbaine¹⁵⁸⁴. Pour eux, il s’agit surtout, dans un premier temps et jusqu’à l’établissement d’une réglementation générale, de réglementer et de surveiller la circulation routière.

A partir de l’évolution des commissions de circulation à Lyon, notre seconde hypothèse porte sur un premier tournant opéré dès 1929 et qui se confirme dans les années trente, aboutissant à une première forme de conquête de la ville et des problématiques urbaines par les ingénieurs et plus particulièrement par les ingénieurs des ponts et chaussées. En même temps, cette conquête ne se comprend pas que dans un sens. Il y a parallèlement une municipalisation du rôle des ingénieurs des ponts et chaussées à travers cette nouvelle attention à l’urbain. Ce qui est frappant, jusqu’à la fin des années vingt, c’est l’absence d’ingénieurs représentant l’échelon départemental et leur importance à partir de la commission instituée en 1929. En effet, Claude Delaigue, qui est le secrétaire de la sous-commission technique qui fonctionne entre août 1929 et juin 1930, et Victor Varvier participent activement aux débats initiés dans cette instance. Tous deux, qui avaient principalement en charge les questions routières départementales, s’intéressent alors progressivement à l’urbanisme et aux enjeux urbains¹⁵⁸⁵. Dans leur parcours, il faut relever que Victor Varvier assiste au congrès de l’AIPCR de Séville en 1923 et il est accompagné par Claude Delaigue à celui de Milan en 1926. Ces deux rencontres font date dans l’évolution des débats propres aux manifestations internationales, comme étant celles où les problématiques urbaines ont été au centre des discussions¹⁵⁸⁶. On peut donc considérer qu’ils en sont revenus avec une meilleure vision des connexions entre problématiques routières et enjeux urbains. Ils font d’ailleurs partager cette nouvelle compréhension des enjeux de circulation urbaine, puisque les résultats du congrès de Milan sont directement intégrés aux discussions de la commission départementale de circulation qui fonctionne en 1929 et 1930.

Ce nouveau regard des ingénieurs des ponts et chaussées sur les problématiques urbaines lyonnaises est largement conforté dans les années trente par les réflexions sur les programmes d’urbanisme et d’aménagement routier dans la région lyonnaise élaborés à partir de 1934. Il se confirme pendant la Seconde Guerre Mondiale, avec la centralisation des services techniques départementaux et municipaux au profit des ingénieurs des ponts et chaussées et se maintient après 1945, avec leur participation accrue dans les politiques urbaines du département du Rhône ou de la Ville de Lyon.

Cela revient à constater qu’avant les années trente, les ingénieurs des ponts et chaussées s’en tiennent à des problématiques rurales et uniquement interurbaines. A partir des années trente, la prise en compte de la dimension urbaine devient visible dans leurs rapports¹⁵⁸⁷, comme au niveau des projets autoroutiers strictement urbains qu’ils élaborent ou soutiennent, tels le projet de boulevard de ceinture, l’axe Nord Sud ou le Tunnel de la Croix-Rousse, premier nœud d’autoroutes urbaines. Ces projets s’inscrivent dans un territoire exclusivement urbain et ne sortent pas de l’agglomération lyonnaise, même s’ils permettent une gestion des flux de transit régionaux et nationaux. Parallèlement, il faut souligner que les projets autoroutiers qu’ils ne soutiennent pas, comportent une dimension rurale ou inter-urbaine plus importante. Engagés dans une dynamique économique (autostrade Lyon–Saint-Étienne) mais surtout touristique (Auto-route Lyon–Evian), les premiers véritables projets autoroutiers autour de Lyon bénéficient plutôt d’un soutien associatif (ACR), privé (CARSEF ou SAF), et parfois municipal (élus lyonnais ainsi que Camille Chalumeau). De plus, alors que ces projets sont présentés aux premiers congrès internationaux des auto-routes en 1931 et 1932, les ingénieurs des ponts et chaussées lyonnais ne participent pas à ces rencontres.

Enfin, il faut tenir compte d’un phénomène générationnel concernant les carrières des ingénieurs des ponts et chaussées du Rhône. Le tournant en direction des problématiques urbaines s’effectue plutôt vers la fin de la carrière de Victor Varvier et Claude Delaigue¹⁵⁸⁸. Antoine Thiollière, qui succède à Victor Varvier décédé en 1935, prend ce poste à Lyon en fin de parcours. De la même promotion que son prédécesseur, il vient du service ordinaire des ponts et chaussées de la Loire et reste lui aussi sur des problématiques rurales ou inter-urbaines. La génération suivante, Lucien Chadenson, puis Fernand Ramel ou Jacques Rérolle arrivent au service ordinaire des ponts et chaussées du Rhône en construisant leur carrière sur des enjeux urbains¹⁵⁸⁹. Chacun d’entre eux cherche alors à se constituer une niche de savoirs liés aux problématiques urbaines. Lucien Chadenson, se spécialise dans les tunnels routiers et la définition d’un programme d’aménagement routier urbain. Claude Delaigue, porte les projets de boulevard de ceinture et de parc départemental à Parilly dans une perspective d’inscription urbaine et s’oriente en fin de carrière vers les problématiques urbanistiques. Fernand Ramel et Jacques Rérolle, dont les carrières sont liées à l’élaboration du plan d’aménagement routier de la région lyonnaise, se spécialisent dans les questions de circulation (dimensionnement et signalisation des carrefours, conception des trémies) et des tunnels routiers. Progressivement les ingénieurs des ponts et chaussées du Rhône déplacent donc leurs centres d’intérêts du côté des problématiques routières urbaines.

L’insertion dans une sociabilité urbaine de la part des ingénieurs des ponts et chaussées se confirme aussi par leur présence de plus en plus importante au sein de l’ACR à partir des années trente. Etrangement absents de ce lieu central auparavant¹⁵⁹⁰, ils s’en rapprochent en devenant membres du Club voire de son Comité directeur¹⁵⁹¹ ou en participant activement à ses commissions technique et de circulation¹⁵⁹² ainsi qu’à ses projets¹⁵⁹³. Ce rapprochement facilite la présentation du plan d’aménagement routier à l’ACR. Chadenson se met en rapport avec le Club pour déposer à titre consultatif les grandes lignes de ce programme dans les salons de l’ACR¹⁵⁹⁴.

Les années trente semble donc constituer à Lyon une période charnière. De nombreux changements témoignent d’une rupture dans les pratiques et modes d’appréhension de la ville et du fait urbain. On assiste à l’élargissement des problématiques et des procédures d’études et de consultation. Sur les politiques urbaines, les intérêts et les enjeux portés par l’Etat se rapprochent de ceux de la Ville de Lyon et du Département du Rhône¹⁵⁹⁵. C’est déjà l’une des premières concrétisations de ce que nous avons désigné sous le vocable de « pouvoirs urbains », c’est-à-dire un espace socio-politique dont la gouvernance déborde l’exécutif en charge de le gouverner ou de l’administrer.

Ce changement impose que des acteurs privés, comme publics, élus et fonctionnaires, administratifs ou techniciens, des structures privées ou publiques se rassemblent autour d’une problématique commune : le fait urbain, pour discuter et décider de l’avenir de ce territoire. Sur le plan des commissions de circulation et des projets routiers au moins, la période précédente, qui va de 1912 à 1929, renvoie quant à elle davantage au mode de faire et d’administration d’un pouvoir municipal.

Dans ce sens, l’inscription et la compréhension territoriales qu’imposent les enjeux de circulation et de transport conduit à l’éclatement d’une gestion municipale. Le fait urbain retient diverses attentions aussi bien comme objet en tant que tel qu’au niveau des projets qui le concernent. Les savoirs qui se construisent autour de ces enjeux permettent alors de donner corps à l’existence des pouvoirs urbains. La ville et ses problèmes de circulation deviennent donc un objet de politiques publiques¹⁵⁹⁶. Ce sont ces coalitions d’acteurs et de projets autour de l’urbain et sur le fait urbain qui donnent donc naissance à de véritables politiques urbaines. Cette recomposition des pratiques urbaines et des acteurs de l’urbain montre que ce sont les enjeux de transports qui rejoignent les politiques urbaines¹⁵⁹⁷ avant que les politiques urbaines englobent les questions de transports¹⁵⁹⁸.

A Lyon, on retrouve alors la genèse de ce que certains auteurs ont qualifié, pour analyser les relations entre l’Etat et les collectivités locales pendant les Trente Glorieuses, de la régulation croisée¹⁵⁹⁹. Mais dans le cas lyonnais, les relations d’interdépendance, entre Etat et collectivités locales, entre acteurs publics et sociétés locales, se développent largement au profit de ces dernières¹⁶⁰⁰. Dans cette perspective, l’année 1935 est le pivot de cette évolution et vient sceller ces avancées avec plusieurs moments importants autour de la validation d’une compréhension du fait urbain à l’échelle de la région lyonnaise matérialisée notamment par le lancement du programme d’aménagement routier de la région lyonnaise.

En même temps, on peut dire qu’on assiste à Lyon à la préfiguration dès les années trente de ce qui semble se jouer au plan national dans les années cinquante et soixante, c’est-à-dire des administrations centrales, notamment celles du Ministère des Travaux Publics, attentives aux questions urbaines. Une nouvelle fois sur ce point, et en lien avec ce qui a déjà été montré dans d’autres travaux¹⁶⁰¹, on observe que c’est à partir d’enjeux locaux, qu’une restructuration de l’expertise nationale et des services centraux autour des problématiques urbaines est engagée¹⁶⁰².

Au niveau des collectivités locales, en complémentarité avec les commissions déconcentrées sur lesquelles nous sommes déjà revenu¹⁶⁰³, il faut enfin prendre en compte l’existence d’un système déjà très développé de commissions et de délégations au sein du Conseil Général du Rhône. En effet, si en 1935 la municipalité lyonnaise compte 52 commissions ou délégations dans des conseils d’administration ou comités divers¹⁶⁰⁴, les activités du Département se structurent autour de 90 commissions et délégations diverses¹⁶⁰⁵. Jusqu’aux années trente, les questions de transports et de circulation sont traitées dans le cadre des grandes commissions techniques du Département (comme la Commission des travaux) et de plusieurs commissions restreintes concernant la surveillance des transports publics ou privés, sur route ou rail. C’est en octobre 1934¹⁶⁰⁶, à la suite d’un vaste mouvement de réorganisation de ces diverses commissions, qu’est créée au sein du Conseil Général du Rhône, une Commission spécifiquement dédiée aux transports et aux voies de communication¹⁶⁰⁷.

On peut donc dire qu’en marge de ces différentes commissions qui concourent à la mise en place progressive de la commission municipale de circulation, il existe à Lyon d’autres instances de délibérations et de décisions qui prennent une place importante dans les réflexions sur les transports¹⁶⁰⁸. Mais à la différence des commissions qui sont successivement mises en place depuis 1912 sur les questions de circulation, les commissions du Conseil Général sont uniquement composées d’élus membres de l’assemblée départementale ou de conseillers généraux invités à siéger dans des comités ou commissions extérieurs à l’assemblée départementale. Dans les commissions strictement départementales, il n’y a donc ni fonctionnaires du Service vicinal ou de services déconcentrés ou d’autres collectivités locales, ni acteurs du monde privé ou associatif¹⁶⁰⁹. Ces commissions servent surtout à préparer les questions et les décisions abordées lors des séances du Conseil Général. Elles n’ont pas vocation à être extra ou para-départementales ni à permettre une consultation et une délibération des intérêts concernés plus larges, à l’inverse des commissions extra ou para-municipales qui s’institutionnalisent progressivement à Lyon depuis 1912 sur les questions de circulation. De même, du fait de leur multiplication consécutive au nombre peu élevé d’élus qui en sont membres et aux nombreux secteurs d’intervention du Département, les commissions départementales ont des attributions très précises et s’occupent du contrôle ou de l’activité d’un domaine très circonscrit. En ce sens, ce ne sont pas vraiment des espaces d’écoute et de discussion ouverts à des questions plus larges et tournés vers une prise en compte des intérêts de la sphère privée. Par exemple, si en 1965, une commission départementale de la circulation est créée¹⁶¹⁰ au sein du Conseil Général du Rhône, c’est dans l’objectif de remplacer la commission professionnelle des autos-écoles et la commission de coordination de l’enseignement du Code de la route. Elle comprend à ce titre un seul membre du Conseil Général.

Si nous venons d’analyser l’émergence des pouvoirs urbains à partir de l’élargissement des préoccupations circulatoires portées par les acteurs publics et privés, il faut souligner que ce dépassement des enjeux au-delà d’un cadre strictement municipal s’inscrit pourtant au profit de la municipalité lyonnaise. Pour comprendre ce basculement, il faut analyser comment l’administration municipale et les élus lyonnais ont essayé de monopoliser les réflexions et problématiques développées à partir de la commission départementale fonctionnant entre 1929 et 1930.