2) L’émergence des pouvoirs urbains dans le champ de la circulation urbaine

Au-delà des réaménagements propres à la commission municipale de circulation, au cours de ces années trente, nous pouvons revenir depuis 1912 sur le long et lent processus d’institutionnalisation d’une commission municipale « permanente » de circulation. A travers les commissions mises en place en 1912, en 1919, en 1920-1921, en 1925-1926, en 1929-1930 puis à partir de 1931, on a en effet pu observer un mode de fonctionnement et de consultation très évolutif. L’initiative de la mise en place de ces commissions est le plus souvent portée par le Maire, mais parfois c’est le Préfet qui se charge de réunir les acteurs intéressés par ces questions. Ces instances de délibération sont mises en place pour étudier un arrêté municipal, un rapport mais aussi parfois pour répondre aux sollicitations des organismes privés et aux réflexions qu’ils ont élaborées de leur côté. Tantôt on retrouve majoritairement des membres du Conseil Municipal et un président adjoint au Maire, parfois c’est un fonctionnaire, secrétaire général pour la police ou ingénieur, qui préside les débats. La plupart du temps, la commission est relativement ouverte, comptant jusqu’à trente membres à partir d’une représentation des principaux points de vues des organismes intéressés par les transports en ville. Parfois les réunions se tiennent dans un cadre plus retreint.

On observe donc, à partir de ces processus irréguliers et divers d’institutionnalisation d’une instance légitime pour s’occuper des questions de circulation, une mise sur agenda continue, diffuse et permanente des questions de circulation urbaine par les acteurs publics comme privés. A chaque nouvelle commission instituée, on invoque de nouveaux motifs pour légitimer la mise en place de nouvelles réflexions concernant la circulation urbaine. Pendant près de vingt ans, une série d’initiatives va dans le sens de la création d’une commission permanente, mais qui reste toujours incomplète et sujette à de nouvelles réflexions. Les élus lyonnais créent une nouvelle commission pour résoudre tel problème, puis quelques années plus tard, ils instituent une commission dans le but d’harmoniser les arrêtés concernant la circulation, puis à nouveau ils mettent en place une nouvelle structure pour étudier tel projet… Ces tentatives signalent l’évolution des questions de circulation urbaine tantôt inféodées à des enjeux de réglementation, tantôt liées à la mise en place d’aménagements, tantôt dans une perspective de circonscription d’un problème précis¹⁶³², tantôt pour entreprendre une réflexion plus large, parfois aux prises avec les prérogatives municipales, ou celles des forces de police, et puis progressivement au centre d’enjeux portés par les ingénieurs, mais toujours en lien avec les préoccupations des organismes privés.

On assiste donc à des phénomènes d’inscription et de réinscription continue du problème public à l’ordre du jour, sur le plan municipal, départemental ou dans le cadre des mondes automobiles. De même, ce mode de fonctionnement continue d’évoluer et d’être remis en question jusqu’aux années soixante et même jusqu’à nos jours. Finalement, si la commission municipale est au centre de toutes les attentions du fait de l’accroissement progressif de sa polarité, de ses activités et de son attractivité, on peut observer qu’il n’y a pas vraiment de facteur de permanence et de stabilité dans le système, de telle sorte que tout semble toujours à construire, à reconstruire, à conquérir, à reconquérir, et à légitimer et re-légitimer.

Cette évolution et cette complexité du système sont d’autant plus difficiles à appréhender que le système de gouvernement par commissions, qui se met en place à Lyon autour de la question de la circulation urbaine, fonctionne avec un noyau dur, permettant une certaine centralité autour de la commission municipale, mais également avec des pôles d’attraction ou d’activité, constitués d’autres commissions qui gravitent autour de périphéries proches en périphéries lointaines et qui fournissent aussi des modes de réflexions ou de règlement de la question automobile. A travers l’ensemble des commissions, publiques ou privées, municipales ou départementales, déconcentrées ou locales, concernant les questions de transport et de circulation, on a donc un système d’emboîtement de commissions rassemblant de proche en proche avec d’autres commissions, d’autres structures et d’autres acteurs.

Le fonctionnement de ce système est consolidé par la participation des acteurs et des structures ou assemblées parties prenantes, comme les élus ou les membres des services administratifs, automatiquement représentés¹⁶³³, qui traversent et gravitent autour de ces commissions. En même temps, cette participation régulière ou obligatoire de certains membres, favorise une certaine inertie du système entraînant lourdeur et complexité des modes de décision. En effet, des enjeux de dépendance et d’indépendance entre tous ces acteurs ne contribuent pas à une compréhension claire des problèmes automobiles puisque ces différents acteurs sont pris dans différentes logiques. La commission a besoin de telle autre commission ou tel autre acteur, en même temps qu’elle recherche une certaine autonomie. On peut prendre ici l’exemple de l’ACR parfois critiqué pour les stratégies de soutien et d’indépendance qu’il met en place vis-à-vis des pouvoirs publics. C’est un dilemme qui conduit le club à participer aux politiques municipales tout en essayant de les critiquer à d’autres moments. Ces ambiguïtés prennent sens à l’occasion de la parution de l’arrêté municipal du 9 septembre 1933 concernant les modalités de stationnement en ville. Cet arrêté précipite l’envoi de plusieurs correspondances de membres du Club qui lui attribuent un rôle dans la rédaction de cet arrêté :

‘« sous le titre de « l’Opinion de l’ACR sur la réglementation de la circulation à Lyon », les journaux lyonnais ont publié la note suivante que nous leur avons communiquée :
L’ACR s’est particulièrement intéressé aux questions concernant la circulation dans notre ville, soit en intervenant directement auprès des pouvoirs publics, soit en défendant - et souvent avec succès - ses sociétaires arbitrairement poursuivis, soit en prenant part aux Commissions d’étude, telle la dernière Commission préfectorale, dont le rapporteur, le Docteur Bonnet, faisait partie de notre Comité.
Pour ces raisons, ce Comité reçoit, sur ce sujet, depuis la publication du dernier arrêté municipal, quantité de lettres de ses membres, qui nous attribuent un rôle dans la confection de ses articles, et nous font part - sur le ton modéré ou violent - de leurs critiques ou de leurs conseils. Nombre de ces lettres proviennent même d’automobilistes étrangers à notre groupement. C’est pourquoi, sortant de sa réserve habituelle, le Comité a demandé à la presse de bien vouloir accueillir cette note, qui résume la délibération adoptée en sa séance du 3 novembre, à l’occasion de l’arrêté municipal.
Disons, tout d’abord, que l’ACR n’est pour rien dans la rédaction de cet arrêté. Quand la Commission préfectorale - dont 5 des nôtres faisaient partie - eut terminé ses travaux, une Commission municipale fut instituée, entièrement composée de conseillers municipaux, sous la présidence de M. Rey. A plusieurs reprises - et tout récemment encore dans la séance du lundi 30 octobre - nous avons demandé à cette Commission de bien vouloir entendre, à titre purement consultatif, la voix des usagers de la rue et de la route, représentés par deux ou trois membres de l’ACR. Cette requête a toujours été rejetée.
Nous avons donc toute liberté pour émettre, sur les articles de cet arrêté, quelques critiques qui expriment, si nous en croyons une volumineuse correspondance, la pensée des membres de l’ACR. (…)
Les deux points essentiels par lesquels notre projet différait de l’arrêté actuel étaient d’abord l’institution du gardiennage, avantage apprécié de tous les automobilistes voisins, et plus encore des touristes étrangers ; ensuite le paiement au ticket - et non pas à l’abonnement, trop lourd pour celui qui vient passagèrement en acheteur, en gastronome ou en touriste à Lyon. Ce procédé est d’ailleurs appliqué dans toutes les grandes villes d’Italie, ainsi qu’à Paris, Marseille, etc…
(…) A ce titre, nous espérons que nos suggestions trouveront à la Municipalité un accueil bienveillant et nous convions tous les automobilistes qui partagent notre opinion à se joindre à nous et à seconder nos efforts. »¹⁶³⁴ ’

On observe donc les liens qui unissent ces acteurs et ces structures et qui enserrent le secteur privé et le secteur public. Cette imbrication, pas nécessairement souhaitée ou maîtrisée par les acteurs eux-mêmes, peut parfois les déborder en fonction des questions abordées, au-delà mêmes des interactions recherchées voire provoquées par les élus. Ce jeu d’imbrication, d’interférences et de ramifications est au centre du dispositif de gouvernement par commissions élaboré à Lyon au niveau de la prise en charge par les pouvoirs urbains des questions de circulation. Il est sujet de nombreuses critiques, émises notamment en séance du Conseil Municipal¹⁶³⁵, dans la presse, ou par certaines associations¹⁶³⁶. Des années vingt aux années soixante, les principaux reproches portent toutefois sur des invariants thématiques, comme les enjeux du stationnement¹⁶³⁷, ou fonctionnels à partir du nombre de personnes représentées et de la régularité des réunions. Elles se cristallisent progressivement autour de la commission municipale qui devient le cœur de ce mode de gouvernement. Nous allons voir à présent plus en détail comment ce dernier se développe après la Seconde Guerre Mondiale en essayant d’en décrire l’évolution et les problèmes à la lumière des dispositifs analogues mis en place dans d’autres villes.