2) L’intercommunalité comme facteur d’éclatement du mode de gestion municipale des problèmes de circulation urbaine

La mise en place de la Communauté Urbaine de Lyon au début de l’année 1969¹⁷²¹ bouleverse l’organisation des services techniques et des structures de réflexions municipales existants à Lyon et Villeurbanne. On assiste alors dans ce cadre à l’institutionnalisation « instantanée et formelle » de nouvelles commissions. Du côté du Conseil Municipal de Lyon, on a vu tout au long du vingtième siècle, des commissions temporaires, spéciales, thématiques puis parfois permanentes se mettre en place au gré des besoins et des politiques développées par la municipalité. Avec la mise en place de la communauté urbaine, la structuration de l’espace délibératif et décisionnel lié au fonctionnement du conseil communautaire est très différent.

D’une part, on retrouve un système de commissions qui est exclusivement réservé aux élus communautaires, même si les commissions peuvent faire appel à toute personne utile à leur champ de compétence. On ne retrouve donc pas de commissions extra ou para-municipales. Ensuite les commissions mises en place correspondent strictement aux attributions et aux compétences transférées à la communauté urbaine lors de sa mise en place en 1969. Leur fonctionnement est très formalisé et obéit à des procédures précises.

‘« (…) Titre II Commissions
Art 4 - Commission générale et Commissions spéciales :
Le Conseil de Communauté nomme des Commissions spéciales chargées d’étudier les dossiers et rapports soumis par l’Administration de la Communauté. Chaque Commission désigne un rapporteur qui présente l’avis de la Commission sur chaque affaire soumise. Le rapporteur présente ses conclusions au Conseil de Communauté réuni d’abord en séance de Commission générale, puis en séance publique.
La Commission générale, qui comprend tous les membres de l’Assemblée, les 29 maires des communes non directement représentées et le Président du district de Meyzieu qui n’ont de voix consultative, peut-être également saisie directement par le Président des affaires présentant un caractère général ou urgent.
Le président est président de droit de toutes les Commissions. Il peut faire présider les Commissions par un des Vice-président chargé de l’assister dans la direction des affaires de la Communauté.
Les Commissions désignent leurs Rapporteurs. Elles peuvent convoquer toute personne qu’il leur paraît utile de consulter. Les rapports présentés au Conseil au nom des Commissions seront préalablement communiqués au Président. (…) »¹⁷²² ’

On observe que le président de la COURLY a un rôle central et peut participer à toutes les commissions. La commission centrale, qui réunit tous les membres de l’assemblée communautaire, est la structure qui fait le lien entre les différentes commissions et le conseil communautaire. Elle a un rôle de filtre et correspond au second examen des dossiers, après le passage en commissions spéciales. Chaque vice-président est responsable d’une ou plusieurs délégations, qui comprennent une ou plusieurs commissions. Les autres élus se répartissent ensuite dans une, deux ou trois commissions.

‘« Proposition concernant la constitution de douze commissions spécialisées.
M. le Président : Pour permettre l’examen détaillé des propositions que nous vous soumettrons ou des projets que nous devons étudier, je vous propose la constitution des douze commissions ci-après:
- Commission du personnel, des finances, des travaux, de l’assainissement, de l’urbanisme, des eaux, de l’enseignement, des abattoirs et marchés d’intérêt national, de secours et lutte contre l’incendie, du logement, des transports, du contentieux.
Je vous demanderai, mes chers collègues, de m’indiquer à quelles commissions vous désirez participer. Votre choix devrait se limiter à trois commissions » (…)
Les différentes Commissions se réuniront ici au Palais du Congrès dans une salle que l’on vous indiquera. »¹⁷²³ ’

Le fonctionnement de chaque commission spéciale est lui aussi très formalisé et encadré. Toutefois, comme les différents services de la COURLY, il est sujet à plusieurs ajustements et réajustements après la création de la communauté. Ainsi le 18 mars 1977, le nouveau président de la COURLY, Francisque Collomb, propose une nouvelle organisation pour clarifier la structure de l’exécutif :

‘« (…) d) Commission spécialisée permanente (12)
Comprend 15 membres, à proportion des 90 conseillers, y compris : le Vice-président délégué qui en est le Président de droit, le Secrétaire rapporteur Adjoint et les maires des Communes non représentées dans la limite du 1/3 de l’effectif de la commission, un certain nombre de Cadres de l’Administration désignée par le Secrétaire Général, et éventuellement des représentants d’organismes extérieurs. Seuls les conseillers ont voie délibérative.
Etudie pour avis (favorable ou défavorable) les dossiers qui lui sont soumis par son Président. Pour demander des compléments d’étude (ajournement), peut demander pour auditorium, la présence de tout expert appartenant à l’Administration ou à un organisme extérieur.
Formule toute suggestion ou demande d’enquête, que son Président doit transmettre obligatoirement au Bureau, s’il n’est pas d’accord pour y donner suite.
Se réunit au moins une fois avant chaque séance du conseil où doivent être débattus des dossiers relevant de sa compétence, et plus souvent si nécessaire (sur convocation de son Président, où à la demande de 10 conseillers au moins).
Chaque séance de Commission est préparée par une réunion préalable d’un groupe comprenant : le Vice-Président délégué, Président de la Commission, le Secrétaire de la Commission, le Secrétaire Général et les Cadres concernés de l’Administration. »¹⁷²⁴ ’

Enfin, plusieurs élus sont amenés à représenter également la COURLY dans plusieurs comités ou conseils d’administration (SEMALY, LPA, Atelier d’urbanisme…)¹⁷²⁵, au même titre que les nombreux membres du Conseil Municipal ou du Conseil Général siégeant dans ce type de structure¹⁷²⁶.

De ce point de vue, nous pouvons observer que le système de commissions et de délégations qui se développe au sein de la communauté urbaine reprend et prolonge celui qui s’était structuré autour des activités du Conseil Municipal et des secteurs d’intervention de la municipalité. Parfois, comme au niveau du transfert de compétences et du transfert de personnel, la communauté urbaine reprend purement et simplement la place de la Ville de Lyon dans certaines instances ou au niveau de certains domaines d’action. Dans d’autres cas de figure, la situation est plus floue et nombreuses sont les commissions ou les secteurs d’intervention « doublons » entre la communauté urbaine et les communes. En témoigne par exemple le fonctionnement parallèle des commissions des travaux et des transports à la communauté urbaine avec celui des commissions municipales de circulation dans les villes de Lyon et de Villeurbanne.

Si l’on ose des prolongements et des comparaisons encore plus contemporains, nous pouvons nous rendre compte que le rôle et le fonctionnement des commissions municipales et extra- ou para-municipales, encore nombreuses aujourd’hui, ont profondément changé¹⁷²⁷. Surtout, l’importance qui semblait devoir leur être attachée a fortement évolué depuis les périodes que nous avons étudiées¹⁷²⁸. Aujourd’hui elles sont le plus souvent perçues comme des chambres d’enregistrement sans véritable poids dans la construction de la décision¹⁷²⁹ ni dans les choix politiques et techniques mis en œuvre¹⁷³⁰. Par ailleurs, trop nombreuses et trop larges, elles ne permettent ni un mode d’action efficace et cohérent ni une concertation plus large et utile¹⁷³¹. Enfin, d’autres niveaux de décisions, d’autres lieux sont devenus plus centraux dans la construction et l’élaboration des décisions techniques et politiques concernant les transports et la circulation urbaine : la COURLY (bureau communautaire, commission générale, cabinet du président et des vice-présidents, les différentes commissions spéciales, Mission Déplacements), le SYTRAL, LPA, la Direction des déplacements urbains à la Ville de Lyon…

Si cette description du fonctionnement des commissions actuelles pouvait également correspondre parfaitement à certaines anciennes commissions, notre étude a montré, du moins entre les années vingt et les années soixante, l’importance et la centralité de la commission municipale de circulation sur les attributions qui lui étaient confiées, voire au-delà. Historiquement à certains moments clés, ses attributions correspondaient à l’ensemble des acteurs et des structures que nous venons de décrire sur le plan des transports. En effet au cours d’une période où les experts participant¹⁷³² et les associations représentant les intérêts professionnels et concernés étaient plus clairement identifiés¹⁷³³, l’action de la commission municipale de circulation pouvait rassembler les points de vue intéressés par les enjeux de circulation. Aujourd’hui les associations ont évolué, se sont diversifiées et leur nombre a fortement augmenté. Leur mobilisation et leur pouvoir de contestation sont plus importants¹⁷³⁴. Pendant une période non négligeable, l’ACR représentait un partenaire utile et quotidien pour les pouvoirs publics. Il représentait à lui seul la variété des mondes automobiles. Il jouait en même temps le rôle d’expert technique, tout en favorisant l’adhésion de ses membres aux aménagements de la circulation. Il était force de proposition et d’initiatives, qu’il pouvait de lui-même, par ses structures et ses activités, lancer, soutenir et accompagner. Aujourd’hui sa voix ne compte que parmi un ensemble d’autres associations qu’il a vu naître¹⁷³⁵ et parfois accompagné¹⁷³⁶. Son rôle a progressivement décliné à partir des années soixante-dix et quatre-vingt au sein de la Commission municipale de circulation¹⁷³⁷.

Par ailleurs les fonctions de la commission renvoyaient à des besoins et une certaine urgence dictés par le développement considérable de l’automobile. Il fallait en même temps réglementer, adapter, contrôler, aménager la circulation. Tout était à faire : construire, prolonger et aligner des rues, aménager et réaménager des carrefours, prévoir des parkings. Sans négliger l’importance et le rôle de groupes de travail¹⁷³⁸, qui sont toujours les pré-requis incontournables à l’élaboration d’une action collective politique aujourd’hui, les modes d’actions ou de réflexions entrepris sur un plan municipal et inter-communal sont plus diffus et plus complexes, il s’agit de lutter pour la sécurité routière, accompagner le recul de l’automobile, favoriser le partage de l’espace public, agir en faveur du développement durable¹⁷³⁹…

Le mode de gouvernement par commissions que nous avons décrit est donc à situer dans un cadre politique, historique et administratif très précis. Il ne semble pas résister au contexte des années soixante-dix (crise urbaine, intercommunalité, nouveaux enjeux sociaux et environnementaux…). Aujourd’hui si l’action collective se construit autour d’une participation plus large et plus ouverte de la société civile, des experts ou des profanes¹⁷⁴⁰, la complémentarité des tâches politiques, administratives et techniques se perpétue à partir de la mise en place de comités de pilotage et non plus de commissions¹⁷⁴¹. Même si ces dernières sont souvent en apparence maintenues, en quantité et sous d’autres formes, les dispositifs les plus prompts à encadrer la production d’une action collective semblent correspondre aux comités de pilotage technique ou politique qui structurent de plus en plus les modes de gouvernement urbain¹⁷⁴².

Au cours de ce chapitre, nous avons identifié et repéré qui gouverne la circulation urbaine à Lyon. Ce gouvernement s’inscrit principalement dans le cadre des commissions mises en place pour gérer ce problème. Avec plus ou moins de proximité avec la gestion de la question automobile, plusieurs commissions sont en effet mises en place tant au niveau national, départemental que communal, dans les sphères publiques comme dans celles privées. La cohérence des modes de décision et d’action s’opère alors principalement à partir d’une structure centrale qui traverse d’autres espaces de concertation et de production d’expertise. Dans cette perspective, un mode de gouvernement tout à la fois organisationnel, politique et technique se consolide à travers l’institutionnalisation progressive d’une commission municipale de la circulation permanente et à partir de la participation ouverte et régulière d’un certain nombre d’acteurs au processus de décision.

C’est donc un système d’acteurs et d’actions qui nous est donné à voir avec ses alliances, ses interdépendances, ses impasses, et ses relations avec son environnement. Dans ce sens, le gouvernement par commissions correspond au rassemblement d’acteurs et de points de vue éclatés et permet dans un premier temps le développement de premières formes de concertation. Une fois le système institutionnalisé, il tend vers la co-production de l’action publique et la construction d’expertises. Dans notre cadre d’analyse, nous avons plutôt mis l’accent sur ce mode de gouvernement à travers les dispositifs d’action publique, que constituent les commissions. Cette régulation du secteur de la circulation urbaine passe par l’intégration des différents acteurs concernés par ce problème et s’ouvre sur une prise en compte progressive des thématiques abordées dans ce champ d’intervention¹⁷⁴³.

Nous sommes donc au cœur de notre questionnement sur la prise en charge de la question automobile en ville. A terme, elle nécessite la production de savoirs et le recours à des experts qui concourent à la définition de cette question à partir de thèmes et de secteurs définis. Il nous reste à appréhender concrètement la manière dont cette expertise se construit et se développe et, parallèlement, à étudier les actions et projets mis en œuvre dans le cadre de cette configuration d’action publique. Il s’agira surtout, progressivement, d’en percevoir les dépassements voire les prolongements dans d’autres dispositifs d’intervention publique ou dans d’autres scènes de dialogue technique, politique ou associatif sur les questions de circulation urbaine¹⁷⁴⁴.

Cette deuxième partie nous a permis de revenir sur les acteurs, les instances et les structures qui gouvernent la circulation urbaine. Nous avons tout d’abord mis l’accent sur le système d’acteurs qui s’organise autour de la gestion de ces problèmes. La collaboration entre les représentants des services de l’Etat et ceux des collectivités locales est au cœur de cette régulation. Elle s’illustre notamment à travers les relations entre le Maire et le Préfet et à partir du positionnement entre ingénieurs des villes et ingénieurs de l’Etat. Nous avons ensuite montré la mise en place de plusieurs commissions au niveau national et local, dans le secteur public et privé. Elles contribuent à l’ouverture d’espaces de discussion des problèmes automobiles. Si elles se présentent sous des tailles et à des échelles différentes, elles permettent aux différents acteurs qui participent à plusieurs d’entre elles de partager des pratiques et des habitudes de travail sous un mode collaboratif et délibératif.

Puis nous avons vu que dans plusieurs villes s’institutionnalise progressivement une commission municipale de circulation¹⁷⁴⁵. Cette dernière s’insère au cœur d’un ensemble complexe et plus vaste d’autres organises délibératifs et consultatifs (au niveau municipal, départemental, déconcentrés ou privé). Ce système de rassemblement des acteurs et structures intéressés par les questions automobiles émerge avant la Première Guerre Mondiale, se construit pendant l’entre-deux-guerres et se développe considérablement pendant les Trente Glorieuses, et ce malgré plusieurs contestations et des tentatives de réformes. Sur la thématique de la circulation urbaine, il caractérise la structuration des pouvoirs urbains, marquée par un mode de collaboration permettant la production d’une action publique et liant acteurs privés et acteurs publics, collectivités locales et services de l’Etat, élus et fonctionnaires, administratifs et techniciens.

Nous avons davantage mis l’accent sur les processus de dialogues entre les niveaux central et local et au sein de ces différentes sphères, plutôt que sur les luttes et les oppositions entre le centre et la périphérie¹⁷⁴⁶. Ce gouvernent de la circulation urbaine est consolidé par des mécanismes de production de connaissances empiriques, qui permettent de proposer à la fois une définition et une réponse au problème. En ce sens la construction de savoirs est directement connectée aux enjeux de gouvernement. Pour exemple, si les membres de l’ACR parviennent à participer activement au gouvernement par commissions mis en place par la Ville de Lyon, c’est surtout au titre de leur capacité de production d’expertises sur cette thématique. Enfin si nous faisons l’hypothèse de la fin ou l’éclatement de ce système à partir des années soixante-dix, il reste à approfondir ces questions à partir d’une analyse plus fine de la redéfinition des interventions de l’Etat¹⁷⁴⁷, de la mise en place des intercommunalités, de la décentralisation et de l’émergence d’une démocratie locale et participative.

Après avoir étudié la régulation de ce secteur et identifié les acteurs et les structures qui gouvernent ou tentent de gouverner l’automobile en ville, nous allons voir comment ils y parviennent, notamment à partir de la mise en place de dispositifs et d’instruments d’action publique susceptibles de fournir des réponses et de développer des savoirs pour circonscrire une partie des problèmes identifiés.