Les rapports des services administratifs et techniques des instances publiques locales sont construits en amont des discussions politiques au sujet de la circulation. Ils préparent les décisions, les réponses et les prises de position des élus face aux problèmes de la ville. En même temps, ils accompagnent ces décisions, les complètent, les amendent et permettent ainsi de finaliser les projets politiques. Plusieurs allers-retours, à travers des notes, des rapports et des correspondances, ont lieu entre les élus et les agents de services techniques et administratifs sur la base des sollicitations qui ont donné l’occasion d’une réponse publique. Dans ce cadre « le rapport est à la fois un document papier et un tissu de relations »1753. A travers ces relations se jouent donc un premier cadrage et les premiers éléments de définition des problèmes publics. Ils fournissent aux élus une première mise en forme à travers le point de vue des enjeux véhiculés par les agents des services techniques et administratifs et auxquels doivent faire face les élus. En ce sens, la sélection des solutions est le produit du travail des agents administratifs. En effet, les hommes politiques, qui prennent la décision finale se retrouvent face à une seule partie des points de vue et des propositions possibles, ceux construits au sein des services techniques1754.
Pour ce qui concerne les questions automobiles, à partir des années dix, comme dans le cadre des assemblées municipale et départementale, l’activité des services techniques de la Ville de Lyon est déjà devenue plus intense. Parallèlement aux activités des élus, celles des responsables des services administratifs et techniques n’échappent pas au phénomène automobile. Ainsi dans une lettre du 2 mars 1915, le contrôleur des voitures publiques de la Ville de Lyon confie au Secrétaire général de la Mairie de Lyon que « depuis quelques temps, la circulation des voitures est devenue très intense et très dangereuses rue d’Algérie, par suite de l’inobservation de l’arrêté de M. le Maire » 1755. En lien avec les problèmes de circulation, le stationnement devient lui aussi à son tour source de conflit au niveau de l’occupation de l’espace nécessaire à l’équilibre de la circulation. Les rapports établis par les services ou les commissions en charge de ces problèmes reviennent sur cet enjeu : « Le stationnement c’est l’ennemi de la circulation, si les véhicules pouvaient ne pas s’arrêter dans les rues le problème de la circulation serait solutionné dans la proportion des 9/10°. » 1756 ; « la circulation dans Lyon devient de plus en plus difficile en raison de l’accroissement du nombre de voitures et surtout du stationnement »1757.
Face à ces nouvelles activités, suscitées par ces nouveaux besoins et ces nouvelles sollicitations, les services des collectivités locales développent de nouvelles pratiques et de nouvelles techniques pour une première mise en forme administrative et technique du problème automobile. Plusieurs types de rapports techniques témoignent des nouvelles activités du service de voirie de la Ville de Lyon ou des services de police de la Préfecture du Rhône. Ils participent à une certaine formalisation de la question automobile et sont élaborés dans le cadre du service municipal de la voirie1758 ou par les services de police1759. On retrouve plusieurs types de documents informant des conditions et des caractéristiques de la circulation à Lyon :
| Production de documents concernant la gestion de la circulation urbaine |
| Tableau de comptage / recensement (accidents, circulation…) |
| Elaboration des arrêtés puis amendements / commentaires / retours sur la mise en place des arrêtés |
| Rapports des commissions : examens / validation des conclusions des séances |
| Rapports divers, plus qualitatif, concernant un point de circulation particulier, l’ensemble des endroits problématiques de la circulation ou des éléments plus généraux 1760 |
| Dossiers de gestion par rues 1761 |
Hormis pour les questions de comptage et de statistiques, très importantes pour prendre la mesure quantitative du problème automobile, la plupart de ces documents s’inscrivent dans une formalisation plus qualitative du phénomène circulatoire. A travers ces rapports, il s’agit surtout de réagir face aux attentes de la population, de groupes organisés ou d’autres élus. Ils se construisent à partir d’une hiérarchie entre des mesures, des aménagements ou des dispositions particulières possibles, envisageables et surtout prioritaires ou non. Cette première classification est directement proposée et formulée à travers les rapports des services techniques et administratifs. Les priorités sont quant à elles en principe davantage définies par le niveau politique.
Suivons pour exemple une question qui traverse l’activité des services techniques de la Ville pendant toute la période que nous étudions, celle de la classification des voies urbaines. Dans de nombreux rapports, il s’agit en effet de savoir quelles sont les voies les plus fréquentées de la Ville ou les artères principales, par opposition aux routes secondaires, sans que ne soient toujours définies objectivement et de manière quantitative ces catégories. Dans une note du 29 novembre 19121762 du service de la voie publique de la Ville de Lyon, plusieurs voies sont désignées comme les plus fréquentées de la Ville. On retrouve : « rue et place de la République, places des Cordeliers, de la Comédie, des Terreaux, place Bellecour, rues de la Barre, de l’Hôtel de Ville, Centrale, Grenette, Victor Hugo, Paul Cherrayant, quais de Retz, Saint-Antoine, de la Pêcherie, pont et place Morand, ponts Lafayette, de l’Hôtel-Dieu, de la Guillotière, cours Morand, Lafayette, Gambetta, Avenue de Saxe, etc. ». D’autres classifications permettent d’établir une première différenciation au niveau de la gestion administrative des routes1763. Sont désignées classiquement les Routes Nationales, les Chemins de Grande communications, les Chemins de communication ordinaire, les chemins vicinaux, puis les chemins départementaux, la voirie urbaine…
La question des voies secondaires ou principales est plus complexe. Dans une lettre du 29 août 1916 de l’ingénieur délégué au Maire de Lyon1764, l’ingénieur délégué, représentant l’ingénieur en chef de la Ville, évoque cette distinction. En effet le Maire lui a transmis une demande du Capitaine Trouillet, Substitut du Rapporteur près le Conseil de Guerre du Gouverneur militaire de Lyon, qui « désire connaître d’après quelles règles les rues de Lyon sont considérées les unes par rapport aux autres comme voies principales ou secondaires du point de vue de la circulation automobile ». L’ingénieur répond que cette tâche est trop complexe et n’a pas encore été accomplie par son service puisqu’elle porte sur 1500 voies environ, travail considérable qui nécessite « de nombreuses constatations et vérifications ». Il ajoute qu’en ce moment il ne dispose pas de personnel nécessaire pour mener à bien et rapidement la classification dont il s’agit : « Mais comme ce travail peut présenter quelques intérêts, je vais néanmoins en faire établir les grandes lignes ; on commencera à recueillir les renseignements qui permettront plus tard une mise au point définitive ». Dans la foulée, en l’absence de classification établie, dans une lettre au Maire de Lyon du 20 septembre 19161765, l’ingénieur en chef de la Ville de Lyon, Camille Chalumeau, précise que l’usage et les pratiques circulatoires ont conduit les conducteurs à repérer dans Lyon les voies principales et celles secondaires :
‘« Un conducteur connaissant la Ville a acquis l’expérience qui lui permet de distinguer une voie principale d’une voie secondaire, dans tous les cas. Pour le conducteur étranger, cette distinction est évidemment plus difficile ; mais c’est le coup d’œil, l’observation, et surtout la prudence qui le guideront. Les largeurs des chaussées, l’intensité de la circulation sont des indices faciles à saisir et qui commandent le ralentissement de la vitesse aux intersections de rues. (…) il n’est pas possible d’établir a priori une classification des rues en voies principales et voies secondaires en ce qui concernent la circulation des voitures. Il s’agit d’un travail délicat, très long à établir, et qui pour être fait consciencieusement, exigera du temps et de nombreuses observations directes. ». ’Camille Chalumeau évoque donc volontiers l’habitus et la pratique des conducteurs lyonnais. On remarque que la connaissance des conditions de circulation requiert déjà surtout de l’expérience et des observations directes. Ce travail de classification des voies urbaines n’est finalement entrepris en détail que dans les années cinquante1766. Les études qui servent de prémices à l’établissement des plans de circulation en ville dans les années soixante et soixante-dix témoignent elles aussi de cette préoccupation de classer les voies par axes prioritaires en mettant en œuvre des aménagements et une signalisation adéquats. Dans ce sens, les études concernant le traitement d’un axe prioritaire Est-Ouest entre Villeurbanne et l’Hôtel de Ville sur la Presqu’île participe à cette volonté :
‘« (…) Depuis quelques temps déjà, nous avons examiné dans quelles conditions la circulation pourrait être améliorée dans certaines voies publiques. Pour bien faire, il faudrait établir un plan d’ensemble dans lequel on pourrait définir des voies principales auxquelles l’on donnerait la plus grande priorité possible. En accord avec le Président de la Commission de Circulation, nous avons estimé qu’il serait indiqué de faire bénéficier de ces dispositions les cours Franklin Roosevelt et Vitton. (…) » 1767 ’Par ailleurs, une grande partie des rapports établis par les services techniques de la Ville de Lyon s’articulent autour des activités des commissions municipales, et notamment de la commission municipale de circulation. Dans un premier temps, ces commissions produisent leurs propres rapports présentés par un rapporteur et amendés, complétés par les membres de la commission. Les rapports généraux, produits à des moments charnières, lors de la mise en place d’une nouvelle commission, de la mise en œuvre d’une réglementation générale, ou lors de l’examen d’une question spécifique, témoignent surtout d’une nouvelle politique et d’une orientation qui se trouve ensuite déclinée en plusieurs opérations par les services techniques. A l’inverse, au cours de leurs séances mensuelles et de leurs activités quotidiennes, les commissions produisent des rapports plus circonscrits, plus routiniers et plus précis sur un thème ou une série de problèmes particuliers. Les services techniques jouent donc principalement le rôle de bureau d’études techniques à partir des rapports, des décisions et des avis pris par ces commissions. Ces rapports permettent principalement d’approfondir, de valider, ou d’écarter les solutions prises par ces instances. Ils ont donc une visée plus générale et qualitative. Une fois les décisions validées par le Conseil Municipal, les services techniques s’orientent vers une mise en œuvre plus opérationnelle des projets soulevés. Nous aurons l’occasion de revenir plus en détail sur la construction, le contenu et les enjeux de ces rapports.
Parmi ces rapports, certains sont réalisés sous forme manuscrite, d’autres sous format dactylographique. Il faut également noter que ces textes circulent en interne, c’est-à-dire entre services, entre membres d’un même service, entre techniciens et élus, ou en externe, par exemple, entre la ville et la préfecture, le département du Rhône ou des services déconcentrés, ou entre villes. Ils sont donc assez souvent amendés, raturés, modifiés, commentés au fur et à mesures de leur élaboration. On peut ainsi parfois repérer plusieurs écritures, avec souvent différentes couleurs, synonymes d’amendements, de modifications, de reprises, ou de critiques, sur les documents qui sont présents dans les archives que nous avons consultées1768. Les rapports du chef du service des voitures publiques, appelé aussi parfois service de la circulation, à la Ville de Lyon, Lagrion, témoignent bien de l’évolution des différentes versions des textes établis. On retrouve en effet au départ de nombreuses notes manuscrites, internes, non détaillées, prises rapidement, de manière quasi sténographique1769. En voici un exemple :
‘« Arrêtés ignorés du public.Ce type de document évolue ensuite parfois vers un rapport plus poussé et argumenté, pour enfin, dans certains cas de figure, se décliner en programme d’action plus précis, si une suite est donnée aux premiers travaux engagés par le service. Les rapports du chef du bureau de la Voirie, Matthey, dans les années soixante, rappellent également ces évolutions dans les formes d’écriture et de restitution, allant des premiers comptes-rendus officieux et internes1771 jusqu’aux rapports officiels, plus détaillés et complets.
Enfin de leur côté, les commissaires de police produisent aussi des rapports très détaillés sur les problèmes de circulation. Dans une perspective très qualitative et empirique, ils cherchent le plus souvent à circonscrire un problème de circulation, de stationnement ou de sécurité concernant une voie ou un quartier particulier. Mais leur travail consiste parfois à proposer des améliorations de la circulation pouvant s’étendre sur l’ensemble du territoire de la Ville de Lyon ou de la proche banlieue, comme lors des moments de grandes réflexions sur les problèmes de circulation à Lyon en particulier entre 1920 et 19261772. La plupart de ces rapports débouchent sur la mise en place de nombreux arrêtés municipaux de la circulation ou sur la modification des arrêtés déjà établis qui fournissent autant de repères pour encadrer les conduites automobiles.
Cf. Charvolin F., 1993, op. cit., p. 142.
Le choix des options possibles est donc déjà limité et s’effectue également en fonction des « fenêtres d’opportunité », qui s’offrent aux administrateurs et aux élus, voir sur ce point Kingdon J. W., Agendas, Alternatives and Public Policies, Longman, Boston, 2003.
Cf. AML 1140 WP 094.
Rapport Barboyon présenté le 29 juillet 1931 lors de la séance de la commission municipale de circulation, p. 5, cf. AML 1127 WP 054.
Rapport du Service des Travaux Publics et de la Voirie Municipale du 2 octobre 1933, p. 8, cf. AML 1127 WP 054.
Qui devient à partir de 1924 la Direction générale des travaux publics et de la voirie puis à partir de 1945 la Direction générale des services techniques.
Le Corps urbain des gardiens de la paix.
A titre d’exemple, on peut retrouver les trois cas de figure suivants : le rapport du 21 janvier 1920 de la Direction du service des Voitures revient sur les dispositions du paragraphe 3 de l’article 7 de l’arrêté du 16 novembre 1912, le rapport du 26 février 1919 de Lagrion, en charge des questions de circulation à la Ville de Lyon, fait le tour de l’ensemble des problèmes de circulation dans la ville (balayant tour à tour les arrêts de tram, le pavage de certaines voies, le comportement des piétons, la signalisation dans certaines rues, la surveillance de certains carrefours, l’aiguillage des tramways….), ou le rapport du service de la voie publique du 21 avril 1922 sur l’établissement de sens uniques, cf. AML 1140 WP 094.
Que l’on retrouve principalement à partir des années 1950, voir sur ce point le carton AML 1068 WP 31 , qui répertorie les dossiers de gestion par rues pour 1957-1969.
Cf. AML 1140 WP 094.
Voir sur ce point Barles S. et Guillerme A., 2004, op. cit.
Cf. AML 1140 WP 094.
Idem.
Les études et les interventions spécifiques par rues seront mises en place à partir des années 1950, voir sur ce point aux AML les cartons 1068 WP 011 à 043, qui répertorient les dossiers de gestion par rues pour 1957-1969. Parallèlement sur le plan national est entrepris en 1962 un travail de classification des voies urbaines suivant leurs caractéristiques et leurs usages par le Comité technique de la vicinalité du Ministère de l’Intérieur. Cette importante enquête sera réalisée à partir des plus grandes villes françaises, voir AN 1980 0521 ART 5.
Voir le rapport du Service Electromécanique (5 D 1 B) du 17 février 1966 de l’Ingénieur principal sur l’ « Etablissement d’une circulation prioritaire Cours F. Roosevelt / Cours Vitton », cf. AML 1093 WP 55.
Par exemple, les modifications apposées par le Maire Herriot sur ces documents sont assez facilement repérables, à partir du crayon bleu dont l’écriture épaisse laissent des traces sur la marge de ces textes.
Il s’agit le plus souvent d’une succession de mots ou de consignes, avec parfois une énumération de certains acteurs : par exemple : « Voir l’ACR » ; « Carrefour Rue d’Algérie : reprendre sens circulation »…
Extrait manuscrit du Rapport de M. Lagrion du 26 février 1919, cf. AML 1140 WP 094.
On peut prendre pour exemple le compte-rendu de voyage que Matthey réalise à l’occasion de la Semaine internationale d’études de la technique de la circulation routière à Nice en 1960. On retrouve dans son rapport une écriture parfois directe, familière : « ces anglo-saxons avec leurs chiffres ; pas d’intérêt pour Lyon »….
Voir notamment le Rapport du 16 octobre 1913 du Capitaine Débourbet, commandant provisoirement le Corps des gardiens de la Paix au sujet d’une pétition des entrepreneurs de transports de la Ville de Lyon adressée au Préfet ; le Rapport du 20 janvier 1922 de MM. Metgé, Brinau, Saurel, Myart, commissaires de police, et Bouillot, capitaine commandant la compagnie cycliste des gardiens de la paix, Bardet, capitaine commandant la 3ème compagnie des gardiens de la paix, Bouillet, lieutenant commandant la Brigade de circulation, et Binel, lieutenant de la 3ème compagnie des gardiens de la paix ; le Rapport du 21 janvier 1922 des Commissaires de police de Perrache, de Bellecour, de l’Hôtel de Ville, de la Bourse, et du Capitaine commandant la 4ème Compagnie, de l’Officier de la 4ème Compagnie, et du Capitaine commandant le cyclistes et l’Officier chargé de la circulation ; le Rapport du 22 janvier 1922 du commissaire de police du quartier de la Part-Dieu au sujet de la circulation ; le Rapport du 23 janvier 1922 présenté par MM. Barnaud, Menier, Saurel, Brun (commissaires de Police), et MM. Louvrier, Bouillot, Bouillet, Prost (Officiers de Paix) ; la lettre du 29 janvier 1922 du commissaire de police du quartier ; ou la Note (non datée) des commissaires de police des quartiers des Brotteaux et St Pothin et des officiers de paix adressée à M. le secrétaire général pour la Police cf. ADR 4 M 514.