1) Concurrence entre structures et enjeux de coordination

La réorganisation des services centraux du Ministère des Travaux Publics face aux enjeux de transports urbains pose des problèmes de coordination entre les acteurs et les structures qui se positionnent sur la prise en charge de ces nouvelles questions¹⁹¹¹. La plupart des structures récemment créées dans l’entourage de ce ministère ont en effet toutes vocation à s’intéresser aux questions urbaines et aux transports. En témoigne un conflit entre le SERC et le Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI), créé en 1960, qui conduit les responsables de ces services à clarifier leurs missions respectives. Une Note du 21 juin 1965¹⁹¹²de Claude Bozon du SAEI pour Roger Coquand de la Direction des Routes revient sur la distinction entres les missions du SAEI et celles du SERC :

‘« Objet : Etudes des transports urbains
Coordination entre le SERC et le SAEI
1° - Le SERC fait office de bureau d’études au Service de la Direction des Routes et de la Direction des Transports Terrestres pour toutes les études de transports urbains ; il devrait être obligatoirement consulté avant tout appel éventuellement fait à d’autres bureaux d’études.
2° - Le SAEI a un double rôle
en tant que Conseiller du ministre pour les grands problèmes d’investissements ou de tarification (ou tout autre problème ayant des implications économiques), le SAEI peut également être demandeur d’études de transports. Il s’adresse alors normalement au SERC en mettant les deux directions au courant.
En tant que bureau d’études économiques, le SAEI est également à la disposition des deux Directions pour effectuer des études à la demande, dans le domaine qui lui est propre (de préférence également à tout autre bureau d’études).
Il peut être appelé, à ce titre, à travailler en étroite collaboration avec le SERC.
En particulier, la méthodologie des affectations de trafic, ainsi que les hypothèses tarifaires à prendre en compte dans les études de transport, devraient être étudiées d’un commun accord entre le SERC et le SAEI (le SERC étant plutôt, en la matière, un organisme d’application et le SAEI l’organisation qui approfondit la théorie économique, en étroite liaison également avec les économistes des deux directions).
Pour faciliter ces contacts, je crois qu’il serait bien que le SERC ait lui-même un économiste, particulièrement spécialisé dans l’étude de la demande de trafic. (…). »’

On voit que si le SAEI semble au-dessus du SERC et peut être amené à lui confier des études, il peut par ailleurs lui-même faire office de bureau d’études sur des questions principalement d’économie des transports et se situer ainsi au même niveau que le SERC. Pour les responsables de l’époque il s’agit de favoriser les liens entre les deux structures, si possible par la présence d’économistes. En effet, au milieu des compétences expertes jusqu’alors traditionnellement mobilisées au sein du Ministère des Travaux Publics, on voit que l’économie devient un champ d’études important. Le même jour, une Note de Christian Gerondeau pour Michel Frybourg¹⁹¹³ du 21 juin 1965¹⁹¹⁴ tente à son tour de clarifier les missions du SAEI¹⁹¹⁵ face à celles du SERC en revenant sur les questions de moyens de ces structures :

‘« (…) Le SAEI estime que, pour juger des problèmes urbains et formuler un avis valable au Ministère, il lui faut des Ingénieurs des Ponts et Chaussées, et participer à des Etudes Pilotes. Il a raison. Le chiffre de deux Ingénieurs ne me paraît pas excessif.
Il faudrait seulement que les responsables de la technique des transports (le SERC) puissent également disposer des moyens nécessaires. Or, la Division des Etudes Urbaines du SERC (qui dispose de deux Ingénieurs des Ponts et Chaussées) est actuellement chargée de multiples tâches. (…)
De multiples autres missions doivent être abandonnées (Exploitation du réseau, Caractéristiques géométriques de la voirie, Contacts avec les Services de l’urbanisme, etc.).
Il paraît donc que, dans le différent qui oppose, le SERC au SAEI, les deux services ont raison.
Le SAEI est conscient de ses missions et des moyens qui lui sont nécessaires pour les remplir.
Le SERC qui, seul dispose de l’infrastructure centrale et locale, ne peut abandonner la direction d’une étude globale à un service essentiellement d’état-major.
Mais en l’état actuel des choses, les moyens du SERC sont dramatiquement insuffisants et ce dernier ne peut pas convenablement remplir les missions qui sont les siennes, et ne pourrait pas assurer valablement le leadership de l’Etude envisagée sur LYON.
Un renforcement considérable des moyens de la Division des Etudes Urbaines, en particulier par la nomination de deux Ingénieurs des Ponts et Chaussées est nécessaire. (…)
On peut alors se demander (…) s’il ne conviendrait pas de regrouper les moyens consacrés aux études urbaines au sein d’un même Organisme, quel qu’il soit.
Il convient, de toute manière, d’insister sur l’insuffisance catastrophique des moyens consacrés aux études urbaines, lorsque l’on compare la situation française à celle d’autres pays (Angleterre, Suède, Allemagne, USA, etc.). »’

Le problème des moyens affectés aux études urbaines et de transports est au centre du conflit d’attribution des personnels qui oppose le SERC et le SAEI en 1965¹⁹¹⁶. Par ailleurs, ce problème d’affectation du personnel se double d’un enjeu de compétence car si elles traversent plusieurs services centraux et locaux, les études urbaines se situent au croisement de plusieurs disciplines : urbanisme, économie, transports : « Les études globales urbaines associent trois disciplines importantes : Urbanisme - Transport – Economie. La frontière entre ces trois disciplines est fluctuante et peut même apparaître comme fictive, car il est impossible par définition d’aborder le problème partiellement »¹⁹¹⁷. On pourrait également ajouter la sociologie dont les apports sont progressivement mobilisés par les travaux sur les questions urbaines. L’organisation d’une Division urbaine inter-services ou au-dessus des services est donc soulevée une nouvelle fois¹⁹¹⁸.

Mais l’année 1965 est surtout déterminante pour réorienter les activités du SAEI. Il est à présent organisé en cinq divisions (Divisions des études urbaines ; des études de structure des marchés ; des programmes ; des études particulières ; de la prospective) et deux bureaux centraux (Bureau d’analyse des prix de revient et Bureau Central de Statistiques). C’est à partir de cette nouvelle répartition que se jouent les arbitrages budgétaires¹⁹¹⁹ et les attributions de personnel¹⁹²⁰. Ainsi au sein du SAEI un programme de travail ambitieux est mis en place pour 1966¹⁹²¹ :

‘« Le programme de travail du Service des Affaires Economiques et Internationales pour 1966 comprend d’une part, des actions qui s’inscrivent dans le prolongement de ses activités antérieures et, d’autre part, des inflexions profondes des travaux concernant certains acteurs. (…) Devant l’ampleur de la tâche, le SAEI est conduit à développer ses moyens, à modifier ses structures, et à choisir des lignes d’action prioritaires. L’organisation nouvelle est illustrée par l’organigramme ci-joint : Cinq Divisions ont été définies à partir de critères fonctionnels : les équipes ainsi créées développeront leur spécialisation dans un certain type de réflexion et d’analyse des problèmes. Le Bureau central de Statistiques et le Bureau d’Analyse des prix de revient alimenteront en données chiffrées les Divisions du service, mais aussi toutes les Directions intéressées du Ministère. (…) Les études économiques en milieu urbain répondent également à des besoins pressants, ne serait-ce qu’en raison des imprécisions qui subsistent dans le Ve Plan sur les projets d’investissement dans les transports en commun de Paris, Lyon et Marseille. Mais, étant donné l’existence d’autres organismes spécialisés dans les études appliquées, le SAEI doit fournir un effort spécial de réflexion méthodologique appliquée à court terme au choix des investissements. ». ’

D’autres notes précisent à leur tour le programme des activités du SAEI pour 1966¹⁹²² en distinguant les activités de formation et d’information¹⁹²³ de celles d’études et travaux. Une autre Note revient en détail sur l’ « Orientation des travaux des divisions »¹⁹²⁴ en présentant les activités de chacune des directions du SAEI. A ce stade, le rôle de la Division des études urbaines « est d’apporter des préoccupations économiques dans le domaine des études urbaines, et en particulier d’essayer de calculer la rentabilité des investissements de transport (routes et transports en commun) en milieu urbain et d’étudier leur tarification. Il s’agit là d’une tâche difficile et de longue haleine car les problèmes urbains sont encore mal connus et font appel à des spécialistes de disciplines différentes. Bien qu’il soit souhaitable d’aborder le problème dans son ensemble, c’est-à-dire de tenir compte des aspects actuellement difficilement chiffrables comme l’esthétique ou l’influence des nouvelles infrastructures de transport sur l’urbanisation future, il paraît nécessaire de se limiter dans un premier stade à un objectif moins studieux. (…) ». Cette note précise également que « la cellule recherche qui vient d’être mise en place servira de support méthodologique pour les autres divisions ». Dans ce cadre, à côté des études parisiennes (RER, Aéroport Orly, Autoroute de l’Ouest), sont également programmées pour 1966 les études de transport pour Lyon et Marseille ainsi qu’une étude économique sur la tarification du stationnement payant. Au passage, une autre division au sein du SAEI a été créée : la Division des études générales et internationales, qui prend notamment en charge spécifiquement les études de l’implication de l’accord du 22 juin 1965 concernant la politique européenne des transports, à côté des études liées à la régionalisation et la productivité.

Face aux évolutions propres au SAEI, le SERC, en tant que prestataire de missions et d’études pour d’autres partenaires, voit également ses activités être redéfinies de manière récurrente, pour répondre à l’urgence et à l’évolution des questions urbaines à traiter. L’année 1966 est largement consacrée à une réorientation de ses missions. Une Note du SERC du 9 décembre 1966 revient sur ces enjeux¹⁹²⁵ en explicitant les missions du service¹⁹²⁶ et ses domaines d’intervention :

‘« (…) MISSION DU SERVICE.
S’affirmant en prestataire de services, efficace et uni, le SERC ajuste ses objectifs à ses moyens et définit des priorités tenant compte des besoins exprimés ou prévisibles. Les bénéficiaires sont :
Les Services Départementaux et régionaux du Ministère de l’Equipement
Les Directions Centrales du Ministère (Direction des Routes en particulier)
Le Ministère de l’Intérieur
Les Services Techniques des Villes.
Les domaines d’intervention actuels (…) peuvent être regroupés en :
I – Demande de transport et conception des réseaux
a) Domaine interurbain (automobile seulement)
b) Domaine urbain (automobile + transports en commun + demande de stationnement)
II – Capacité des Routes et des Réseaux – Dimensionnement (Niveaux de services – Caractéristiques des routes)
III – Exploitation des Routes et des Réseaux
IV – Statistiques générales (Recensements – Indices de situation)
V – Stationnement (Exploitation)
VI – Appareils (Régulation - Mesure)
VII - Etudes théoriques – Recherches opérationnelle – Informatique (...) »’

Cette note revient plus loin sur les méthodes de travail du SERC ainsi que sur l’organisation du service qui doit être en capacité de répondre aux priorités définies en interne :

‘« METHODES DE TRAVAIL
Les représentants du SERC désignent un responsable pour chaque dossier pilote retenu. (…)
Les Divisions Centrales sont chargées, en propre, de la coordination des statistiques et opérations sur le terrain, la recherche fondamentale, les relations avec les Services Centraux.
Les Agences, en relation directe avec les Services Territoriaux, gèrent les dossiers pilotes.
L’élaboration des dossiers pilotes et leur amélioration, le perfectionnement des outils et méthodes de travail, les recherches (très sélectives) en vue du développement des domaines d’intervention sont dirigées indifféremment par un Chef de Division ou par un Chef d’Agence et ne réunissent qu’un nombre restreint de participants.
PRIORITES
La liste des priorités ne sera établie qu’après une confrontation de tous les Chefs de Division et Agences sous la direction du Chef de Service (ceci, dans le but d’assurer la solidarité de l’équipe).
Actuellement, on peut estimer que les questions suivantes doivent faire l’objet d’un examen particulier :
1°) Dossiers-pilotes
Test des schémas des structures
Indices de situation en agglomération
Capacité et fonctionnement des Autoroutes
Etudes sur modèles de trafic interurbain
2°) Action concertée dans les domaines suivants :
Affectation de trafic
Exploitation (…) »’

Progressivement, les missions du SERC se précisent et son champ d’action se développe. Ses activités s’orientent de plus en plus du côté d’une prise en compte des enjeux urbains. D’un organisme embryonnaire au milieu des années cinquante, il devient un organisme plus central en perpétuelle extension au milieu des années soixante. Mais il faut noter, comme on l’a vu face au positionnement avec le SAEI, que le SERC a toujours lutté pour gagner son autonomie et conquérir son institutionnalisation. En effet, les liens devenus de plus en plus évidents entre aménagement foncier, urbanisme et transports obligent la mise en place de nouveaux services. Une Note du SERC réalisée par Christian Gerondeau en nombre 1966 revient sur la possibilité d’organiser un centre technique d’aménagement foncier et d’urbanisme¹⁹²⁷ :

‘« Le centre technique pourrait être composé d’un certain nombre de sections traitant chacune un des aspects des problèmes urbains et composées des spécialistes nécessaires. La coordination et la synthèse des travaux de chacune des sections seraient assurées par l’intermédiaire d’un groupe de synthèse réunissant le chef de chacune d’entre elles. Ce groupe disposerait d’un instrument de travail constitué par une section de synthèse qui aurait pour mission la définition et l’étude de l’approche globale du problème urbain.
Les différentes sections spécialisées pourraient être les suivantes :
1°) Section amont (…)
2°) Section équipements principaux (…)
3°) Section réseaux (…)
4°) Section transport
Cette section travaillerait en liaison très étroite avec les services de la Direction des Routes : Services des Etudes et Recherches sur la Circulation Routière et Service Spécial des Autoroutes. Elle serait formée au sein du CTAFU d’ingénieurs, d’économistes et d’architectes.
5°) Section d’aménagement de quartiers (…)
Ces différentes sections et tout spécialement les quatre premières d’entre elles participeraient, par l’intermédiaire de leurs chefs, aux travaux d’un groupe de synthèse qui disposerait comme instrument de travail d’une section dite « des schémas de structure » dont la mission a été définie précédemment. Cette section comprendrait essentiellement des ingénieurs, des économistes et des architectes. »’

A travers la présentation des missions et de la composition de ces différentes sections, on retrouve les différentes dimensions des études urbaines. Au sein du Ministère de l’Equipement, un Service Technique Central d’Aménagement d’Urbanisme (STCAU) est effectivement créé en 1967 et vers lequel migre Christian Gerondeau. Cette création contribue à fragiliser le SERC qui après le SAEI, retrouve un nouveau concurrent sur les études urbaines étant donné notamment que le champ des transports est également pris en charge par ce nouveau service. Par ailleurs, il faut avoir en tête que les activités du SERC sont très personnalisées. Après le départ de Joseph Elkouby¹⁹²⁸ à la fin des années cinquante, le SERC perd à présent l’un de ses principaux animateurs en la personne de Christian Gerondeau.

De plus, à la fin des années soixante, la redéfinition de la prise en charge à la fois des questions autoroutières et routières conduit à une mutation plus profonde. La branche opérationnelle du SERC part avec le Service Spécial des Autoroutes qui devient en 1967 le SETRA (Service d’Etudes Techniques des Routes et Autoroutes), et qui comprend une Division Urbaine. Puis en 1970 est mis en place l’Institut de Recherches sur les transports (IRT) qui rassemble la branche recherche du SERC. Au-delà de la réorganisation des services centraux, une nouvelle implantation territoriale des services de l’Etat se dessine.