2) Une nouvelle implantation territoriale des services de l’Etat ?

Comme nous venons de le voir, les problématiques routières poussent les agents du Ministère des Travaux Publics à s’intéresser aux enjeux urbains. Plusieurs réunions sur les « Problèmes routiers aux abords des villes » sont organisées en ce sens au Ministère de la construction (Direction de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme) auxquelles participent des ingénieurs de la Direction des Routes et du Service d’Etudes et Recherches sur la Circulation (SERC). L’une d’entre elles se tient le 5 juin 1964¹⁹²⁹. Elle porte plus précisément sur les problèmes rencontrés par la Ville de Toulon avec l’examen de projets d’autoroutes urbaines¹⁹³⁰. Les problèmes routiers touchant d’autres villes, comme Beauvais, Châteauroux et Bourges, sont également présentés. André Laure, de la Direction des Routes, souhaite que soit mis à l’ordre du jour la question de l’élaboration de programmes d’études dans les agglomérations de Lyon et Aix-Marseille. Deux réunions se tiennent effectivement sur ce sujet à Lyon les 10 juin et le 15 juin 1964. Une autre réunion est organisée le 23 juin 1964 pour examiner la question de l’aménagement de la vallée de la Seine.

Ces réunions s’inscrivent dans une période de transformation importante des services des ponts et chaussés¹⁹³¹. Dans une Note du 25 novembre 1964 pour le directeur de la Direction des Routes et de la Circulation Routière¹⁹³², André Laure¹⁹³³ revient sur les étapes de la réforme des services des ponts et chaussées concernant la Direction des Routes. Il s’agit « de préciser ce que pourrait être l’organisation des services centraux et régionaux à la fin du Ve Plan »¹⁹³⁴. En effet, devant l’ampleur des crédits routiers, le Ministère des Travaux Publics doit organiser un « renforcement sensible » de ses services centraux et un « développement considérable » de ses moyens régionaux. Dans cette perspective, « renforcer les organismes régionaux signifie, non seulement accroître leurs effectifs et donner à ses effectifs des avantages matériels suffisants, mais aussi accroître leur position morale et leurs possibilités d’action directe ». Cette politique de développement de pôles régionaux se traduit par une attention marquée pour les métropoles régionales¹⁹³⁵. Le rassemblement des moyens régionaux s’inscrit ainsi au profit de ces métropoles : Lille, Metz, Nancy, Lyon, Marseille, Toulouse, Bordeaux et Nantes¹⁹³⁶. A long terme, chacune d’elles doit être « dotée de toutes les spécialités intervenant dans la programmation, la construction de l’exploitation des routes ». Dès la fin du Ve Plan, elles doivent disposer d’une cellule « SERC », notamment pour le développement des études de transport. « Cette implantation est également indispensable pour entamer, dans les meilleures conditions possibles pour le Ministère des Travaux Publics, le dialogue avec les services de la Construction et les urbanistes ». Cette réorganisation a également des implications sur le fonctionnement du Service Spécial des Autoroutes. Au niveau des problèmes urbains¹⁹³⁷, l’étude des projets d’autoroutes et voies express urbaines est placée sous la direction de l’ingénieur local « compte tenu des incessants contacts à maintenir sur place avec les collectivités locales, les urbanistes, les intérêts privés… »¹⁹³⁸. Dans ce cadre, le rôle des cellules régionales se limite à des conseils et à l’apport de moyens techniques spécialisés¹⁹³⁹. Comme pour le SERC, André Laure insiste sur « le besoin d’une cellule régionale SSA [qui] se fera sentir dans toutes les régions, qu’elles soient à prédominance urbaine ou rurale. Dans celles à prédominance rurale, le rôle de la cellule devrait être plus orienté vers l’action directe que vers le conseil ; dans les régions à prédominance urbaine, ce serait l’inverse ». Dans cette note, André Laure revient également sur le rôle su Service Central d’Etudes Techniques (SCET), « dont la Direction des Routes est la principale utilisatrice [et qui] a été jusqu’à présent considéré comme le Service spécialisé dans les ouvrages d’art délicats et importants ». D’après lui, « deux conséquences regrettables en ont résulté, qui ont marqué la physionomie de ce service : un certain esprit artisanal (la méfiance de certains éléments du SCET à l’encontre du calcul électronique des ponts est significative) ; des contacts peu confiants avec les services locaux, les Ingénieurs du SCET ayant tendance à considérer les camarades des services locaux comme des amateurs incompétents et ceux-ci les Ingénieurs du SCET comme des sommités inaccessibles et insensibles aux contraintes de l’action journalière (notamment aux délais) ». Même si, selon lui, la situation s’est améliorée depuis quelques années, il convient de poser explicitement le principe selon lequel le SCET s’occupe des ouvrages d’art en général, des plus petits aux plus grands : « son mode d’intervention pouvant aller, bien entendu, selon la nature du projet, de l’étude directe au contrôle, et comportant en outre la vue d’ensemble sur l’activité d’étude des ouvrages d’art, la mise au point de normes, de projets types, de cahiers des charges, de modèles de marchés, etc… ». Ces enjeux posent la question de la fusion de la division des ouvrages d’art du SSA avec le SCET, qu’André Laure ne juge « pas opportune pour le moment », à condition d’accroître les échanges entre ces deux organismes. Au niveau déconcentré, cette coopération étroite entre le SCET et l’ensemble des services locaux doit conduire à la création de cellules d’études d’ouvrages d’art. Il suggère qu’un ou deux essais soient mis en oeuvre pour le Ve Plan, en citant les cas notamment de Marseille (Aix-en-Provence) et Bordeaux.

Mais l’auteur de cette note va encore plus loin. Etant donné que la Direction des Routes sera selon ses prévisions et ses espoirs, l’ « un des tout premiers maîtres d’ouvrages de France – à égalité avec EDF et l’Education Nationale », il propose « la mise sur pied d’un service technique des routes ». Ce dernier aurait pour mission d’ « améliorer les techniques et abaisser les prix de revient » et de « faciliter, grâce à des normes, des cahiers des charges-types, des projets-types, le travail des ingénieurs locaux ». Dans ce cadre aussi, la bonne coordination de ce nouveau service avec les services locaux justifie comme pour le SCET et les autres services, l’établissement de structures régionales. André Laure suggère que ces dernières soient composées d’un ingénieur des ponts et chaussées¹⁹⁴⁰, d’un « super-laboratoire » régional¹⁹⁴¹ qu’il dirigerait, et des ingénieurs des travaux publics de l’Etat qui pourraient être détachés dans les départements pour suivre ou même diriger certains travaux délicats. Dans le cadre du Ve Plan, il propose la mise en place de ce type de structures à Lyon, Nancy, Marseille, Bordeaux et Nantes¹⁹⁴².

Un bilan des propositions formulées par André Laure mentionne le besoin d’implanter d’ici la fin du Ve Plan, dans chacune des sept métropoles régionales, une cellule « SERC » et une cellule « SSA », puis dans cinq d’entre elles, une cellule « technique routière » et dans deux d’entre elles, une cellule spéciale « ouvrages d’art ». Il laisse en outre la porte ouverte à deux possibilités : soit « grouper dans chaque métropole, les cellules dans le cadre d’un service technique régional » ; soit « laisser aux différentes cellules leur pleine autonomie, en s’efforçant toutefois de les implanter à proximité immédiate les unes des autres, si possible dans les mêmes locaux ». Sa préférence porte sur la première solution qui « permet le maximum de coordination entre les différentes cellules et assurer l’unicité de la représentation technique de la Direction des Routes (ou du Ministère des Travaux Publics) dans chaque région ». Mais il souligne qu’ « en pratique, il peut être difficile – au moins dans l’état actuel des choses – de trouver beaucoup d’hommes compétents à la fois dans toutes les spécialités qui viennent d’être évoquées »¹⁹⁴³.

Ce document est surtout l’occasion d’insister une nouvelle fois sur les enjeux routiers urbains qui touchent le Ministère des Travaux Publics. Au niveau de la Direction des Routes, « compte tenu d’une part de l’augmentation considérable du chiffre d’affaires espéré en 1970, d’autre part de la complexité croissante des procédures de planification, de coordination, de consultation, etc…, [André Laure suggère] que l’effectif des Ingénieurs s’occupant des problèmes urbains passe de 1 à 3, et celui s’occupant de la rase campagne de 1 à 2, ce qui suppose une augmentation d’effectifs de trois éléments, auxquels il faut ajouter l’Ingénieur prenant le service opérationnel : d’où une augmentation totale de quatre éléments, au niveau Ingénieur en Chef + Ingénieurs. ». Cette note est révélatrice des réflexions et changements qui affectent le Ministère des Travaux Publics et la Direction des Routes au milieu des années soixante¹⁹⁴⁴.

André Laure conclut son travail en indiquant que les principes qu’il a exposés ne sont que « de simples suggestions qui mériteraient sans doute une large discussion, à laquelle devraient participer les principaux intéressés ». Il envisage donc « une première série de discussions internes à la Direction des Routes sur la base d’études demandées au SSA, au SERC et au SCET ». A certaines des réunions, il invite M. Delaporte de la Direction du personnel et G. Pebereau, responsable de l’Association PCM. Dans un second temps, il propose « une discussion plus large, qui pouvait être menée au sein du PCM ». En effet, afin d’éviter, « de donner aux services locaux l’impression qu’ils vont être dépouillés au profit des organes régionaux », il est important pour lui d’obtenir « le consensus de l’ensemble du Corps sur les réformes envisagées ».

Comme le montre le travail d’André Laure, le lien avec les services locaux est donc central. En effet, les logiques d’institutionnalisation et d’autonomisation du SERC conduisent à mettre les ingénieurs, qui travaillent dans ce service, en situation de produire des connaissances et de les diffuser. Pour soutenir cet objectif, il doit s’appuyer sur des ressources et des réseaux locaux afin de mener à bien des enquêtes sur la circulation en ville. Dans ce cadre, les Laboratoires Régionaux des Ponts et Chaussées (LRPC)¹⁹⁴⁵, et les Bureaux Régionaux de circulation (BRC)¹⁹⁴⁶ constituent les antennes locales du SERC puis du SETRA¹⁹⁴⁷. Durant la même période, un projet de création de Groupes Régionaux de la Circulation (GREC) est établi au sein du SERC. Une Note du SERC du 3 septembre 1964 revient sur la composition et le rôle de ces groupes régionaux de la circulation (GREC)¹⁹⁴⁸ :

‘« Le GREC est un groupe de travail comprenant :
le Directeur du Bureau Régional de Circulation (BRC) qui actuellement peut être soit le Directeur de l’Organe Technique Régional (OTR) lorsqu’il existe, soit l’Ingénieur en chef du département siège du BRC. Le Directeur du BRC est Président du GREC,
L’Ingénieur en Chef du Département intéressé,
Le Directeur Départemental de la Construction ou son représentant,
Le Directeur Général des Services Techniques Municipaux intéressés ou son représentant,
L’Ingénieur des Ponts et Chaussées, chef de l’agence du SERC,
L’Ingénieur des Ponts et Chaussées chargé de l’Arrondissement territorial intéressé,
Le représentant des organismes d’études et Urbanistes travaillant sous contrat pour le compte du Ministère de la Construction (DAFU),
Le Directeur de l’Atelier d’Urbanisme de l’Agglomération lorsqu’il existe,
Le Secrétariat du GREC est assuré par la Section « Etudes Urbaines » du BRC. La mission du GREC est d’orienter l’activité de la section « Etudes Urbaines » du BRC.
Section « Etudes urbaines » des BRC
Cette section est chargée des Etudes de transports urbains nécessaires à l’établissement du schéma de voirie primaire et du Plan de transports des agglomérations du ressort du BRC.’

Par ailleurs, certaines grandes agglomérations françaises servent de laboratoire pour des grandes études de transports. A Lyon notamment, une grande enquête réalisée en 1964 a servi de test grandeur nature pour la mise en œuvre des connaissances produites par le SERC et a permis d’alimenter en exemples concrets les brochures élaborées par le service. « En France, depuis quelques années, le Ministère des Travaux Publics a créé un service spécialisé : le Service d’Etude et Recherche de la Circulation Routière, plus particulièrement chargé des problèmes urbains. En 1964, le Bureau de Circulation de Lyon, représentant local de ce service, a entrepris une étude de transport de personnes pour l’ensemble de l’agglomération lyonnaise. C’est de cette étude que commence la diffusion de la présente brochure »¹⁹⁴⁹. De nombreux partenaires ont été sollicités pour la réalisation de cette enquête : « tous ceux qui collaborent avec nous dans notre travail et principalement le Service Ordinaire des Ponts et Chaussées du Rhône et le Syndicat des Transports en commun de la Région Lyonnaise qui nous ont fourni à la fois aide matérielle et aide de leurs conseils, et de leur expérience, le Service de la Construction du Département du Rhône et Monsieur Delfante, urbaniste, chargé de l’établissement du Plan d’Urbanisme de la Région Lyonnaise dont les avis et les travaux sont fondamentaux pour notre étude. Nous espérons que bien d’autres services ou personnalités pourront s’associer à nous dans l’avenir car l’aménagement futur de l’agglomération ne peut laisser personne indifférent »¹⁹⁵⁰.

Cette première grande étude réalisée à Lyon est le point de départ d’un programme d’enquêtes ambitieux pour l’agglomération lyonnaise¹⁹⁵¹. La Division Régionale et Urbaine du Commissariat Général au Plan propose ainsi d’appliquer à l’agglomération lyonnaise le modèle simplifié de développement urbain¹⁹⁵². Cette grande étude du plan de développement urbain organisée à Lyon laisse une grande place à l’analyse du réseau de transport existant et aux développements des déplacements urbains. Ces différentes enquêtes sur Lyon sont recensées dans une Note sur l’état d’avancement des études urbaines à Lyon à la fin de l’année 1965¹⁹⁵³ :

En point d’orgue, à la fin de notre période, se situe la réalisation d’une première Enquête Ménage Déplacement (EMD) à Lyon, qui donne lieu à la publication des résultats de ce travail en trois tomes entre 1968 et 1969¹⁹⁵⁴. Ce travail constitue le premier fait d’arme d’une jeune équipe, arrivée à l’OTR de Lyon et placée sous la direction de Jean Deschenes¹⁹⁵⁵, dont la dynamique se poursuit au sein du nouveau CETE¹⁹⁵⁶.

Les métropoles régionales se trouvent donc au centre des enjeux de production d’études en matière d’aménagement urbain et de transports. Cette situation confirme une tendance générale de prise en compte des enjeux urbains, au sein du Ministère des Travaux Publics puis du Ministère de l’Equipement.