1) Le développement des études urbaines, comme impératif

Au-delà des restructurations nécessaires pour faire face au développement de la construction routière, cette dynamique s’inscrit dans une reconnaissance de l’importance des études urbaines au sein du Ministère des Travaux Publics. La réorganisation des services, l’évolution des parcours d’experts et les questions débattues au sein des principaux cercles de discussion des enjeux automobiles témoignent d’une volonté d’accéder à une meilleure compréhension des problématiques urbaines¹⁹⁵⁷. Néanmoins, les enjeux ruraux ne sont pas nécessairement mis de côté, notamment dans un contexte politique mettant en avant parallèlement l’importance grandissante de la problématique de l’aménagement du territoire et de l’équilibre des espaces territoriaux¹⁹⁵⁸. Mais le partage et le transfert des différentes Divisions d’études urbaines entre plusieurs services et institutions illustrent à la fois la conquête des enjeux urbains et en même temps la difficulté de cette conquête. Depuis la longue note prospective de André Laure¹⁹⁵⁹, l’année 1965 a conduit à la préparation de la mise en place du Ministère de l’Equipement, qui est officiellement créé au début de l’année 1966¹⁹⁶⁰. Avec la création de ce « super » Ministère, l’orientation devient véritablement politique et il s’agit de restructurer massivement son activité en direction des problématiques urbaines¹⁹⁶¹. Cet enjeu implique une mobilisation du nouveau Ministre de l’Equipement, Edgard Pisani¹⁹⁶² :

‘« En vue d’amorcer le renforcement des moyens d’action du Ministère de l’Equipement en matière d’études urbaines, M. Laure, Ingénieur en Chef des Ponts et Chaussées, est chargé auprès du Directeur de l’Aménagement Foncier et de l’Urbanisme d’une mission temporaire qui aura pour objet :
1°) d’étudier et de préciser les méthodes d’élaboration et de mise au point des différents documents de planification urbaine (schémas directeurs d’aménagement des aires métropolitaines ; schémas des structures et des transports ; plan d’utilisation des sols).
2°) d’apporter, notamment par la diffusion de normes et de méthodes d’études et par l’organisation de colloques, une assistance technique aux services régionaux du Ministère de l’Equipement et aux agences d’aires métropolitaines ou d’agglomération que ces services animeront ou contrôleront.
3°) de définir les moyens d’étude nécessaires, au niveau de l’administration centrale, pour remplir les missions définies ci-dessus et pour exécuter directement certaines études de caractère inter-régional. (…) »’

A la suite des réflexions entreprises depuis plusieurs mois par André Laure, c’est tout naturellement qu’Edgard Pisani lui confie cette mission. En parallèle, cette nouvelle orientation de l’administration de l’Equipement apparaît déjà en germe dans un rapport important réalisé en avril 1966 par Emile Bideau et Jacques Foch sur « Une organisation générale des études d’urbanisme/Modalités d’intervention des Collectivités locales et de l’Etat (Administration de l’Equipement) »¹⁹⁶³. Ils commencent précisément par présenter les objectifs de leur travail : « L’énorme poussée du développement urbain n’a que tout récemment provoqué une prise de conscience désormais assez répandue de la nécessité de perfectionner et d’étendre les études d’urbanisme à l’ensemble du pays. Cette double action suppose une organisation générale convenable de ces études. La présente note se propose de montrer comment la constitution des services extérieurs du nouveau ministère de l’Equipement peut y contribuer ». Il s’agit pour eux de montrer qu’à partir des décisions prises ou des orientations proposées « une cohérence d’ensemble peut s’établir compte tenu de l’organisation nouvelle des services extérieurs de l’Equipement ». Leur programme de travail les conduit ensuite à définir les études d’urbanisme¹⁹⁶⁴ en insistant sur ce qui les différencie de « celles traditionnellement conduites par les services de l’Etat ou les collectivités locales, maîtres d’œuvre techniques des équipements collectifs » :

‘« - elles sont pluri-disciplinaires au sens le plus large¹⁹⁶⁵ ;
- elles intéressent plusieurs maîtres d’ouvrage, très souvent plusieurs Collectivités locales, - et aussi l’Etat ;
- dans un périmètre parfois mouvant, elles posent dans toute son ampleur le problème foncier ;
- plus riches et complexes que les études techniques d’équipement, elles laissent aux participants plus de liberté d’expression ;
- toujours sujettes à révision dès qu’elles cherchent à dessiner le visage urbain au-delà de cinq ans, elles n’aboutissent pas par elles-mêmes à des « projets » exécutoires. (…) »’

Emile Bideau et Jacques Foch présentent ensuite les principes d’organisation qui doivent permettre de faciliter la réalisation de tels projets. Les auteurs dégagent dès lors quatre grands principes :

‘« 1 - Ces études doivent associer, dès leur origine, les Collectivités locales et l’Etat, - les premières y étant intéressées au premier chef.
2 – Dans cette association, l’Etat est évidemment représenté aux deux niveaux (local, s’il y a lieu : régional) par le préfet assisté en permanence par le chef du service extérieur de l’Equipement et occasionnellement par tel ou tel autre chef de service.
3 – Ces études doivent faire appel à des hommes de formation et de tempéraments très divers – les uns, plus imaginatifs, apportent leur art de la composition, - les autres plus rationalistes, (du sociologue à l’ingénieur-constructeur en passant par l’économiste) contribuent à l’œuvre commune par leurs techniques. Entre les uns et les autres, un rapprochement effectif doit créer l’échange constant des informations et des idées. (…) L’organisation envisagée, notamment pour les services de l’Equipement, doit prévoir les « lieux de rencontre » nécessaires.
4 – Du fait de leur vocation traditionnelle, les ingénieurs de l’Equipement sont aujourd’hui les plus qualifiés pour apporter leur concours aux études d’urbanisme dans les domaines de leur compétence. »’

Ils proposent ensuite une redéfinition du terme de « service » au sein de l’administration de l’Equipement qui sera pris dans son acceptation administrative la plus étroite, c’est-à-dire « une unité de gestion dont le chef par les pouvoirs qui lui sont délégués, peut engager l’autorité et les finances publiques ». Dans cette perspective, ils considèrent que les directions, ainsi que les services régionaux et départementaux du Ministère de l’Equipement constituent des services¹⁹⁶⁶. Ils désignent enfin à l’intérieur de l’administration les organes administratifs d’études qui exercent des activités d’études ou de conseils techniques pour le compte des « services » et peuvent aussi exercer facultativement pour le compte d’autres autorités ou organismes publics¹⁹⁶⁷. Ces différents organes administratifs d’études peuvent être mis en place dans chaque service départemental sous forme de « groupe d’études et de programmation urbaine », ainsi que dans certaines métropoles d’équilibre en tant que « Centres administratifs d’Etudes Techniques d’Urbanisme et d’Equipement » (CETUE)¹⁹⁶⁸ placés directement sous la tutelle de l’administration centrale. Ils suggèrent pour terminer l’implantation dans les agglomérations importantes (100 000 habitants et plus) d’une agence d’urbanisme¹⁹⁶⁹, « organe d’études d’urbanisme associant les Collectivités locales et l’Etat », dont l’organisation répond à celle des organismes mis en place dans les aires urbaines¹⁹⁷⁰, avec un conseil d’administration (organe d’orientation rassemblant les représentants des collectivités locales et de l’Etat), un comité technique (préparant les travaux du conseil à partir de la participation d’un architecte-urbaniste et de quelques techniciens de l’Etat et de l’agglomération) et une cellule permanente d’études (qui programme et suit les études techniques confiées par l’agence aux personnes ou organismes publics ou privés)¹⁹⁷¹.

Si pour ces auteurs l’organisation des études urbaines peut paraître complexe, cette « complexité apparente de l’organisation répond à celle des problèmes posés par l’urbanisation du territoire » car « la recherche des solutions aux problèmes de développement des villes impose des associations d’hommes et des associations de collectivités qui ne peuvent plus s’accommoder des structures simples parce que cloisonnées, de l’administration française traditionnelle » et la combinaison d’ « un même creuset un humanisme raisonné, une imagination créatrice puissante et une technicité très diversifiée »¹⁹⁷².

Ce cadre fonctionnel de redéploiement des services du nouveau Ministère de l’Equipement vient préciser l’organisation de la production des études urbaines et accompagne la mise en place des nouvelles structures déconcentrées : Direction Départementale de l’Equipement, Agences d’urbanisme, Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement… Au-delà, un autre enjeu vient donner encore plus d’importance à la création de ces organismes : comment connecter les problématiques de transport à celles d’urbanisme étant donné que « la circulation automobile constitue désormais une donnée fondamentale de toute réflexion sur la structure et l’organisation des villes de toute taille »¹⁹⁷³ ?