Avec la Note d’Emile Bideau et Jacques Foch1974, on peut saisir le repositionnement des acteurs et des institutions du nouveau Ministère de l’Equipement1975. La prise en compte de la spécificité et de la complexité des phénomènes urbains apparaît clairement. Les auteurs reviennent ainsi précisément sur les objectifs de collaboration entre divers acteurs et niveaux d’intervention. Au milieu de ces discours et autres « envolées » proches du lyrisme sur l’avenir des villes, ces évolutions légitiment surtout la mise en place d’un « super » Ministère de l’Equipement adapté à l’évolution d’une société étroitement liée aux mutations urbaines :
‘« L’Histoire de l’homme est indissociable de celle de la ville. L’homme est un animal bâtisseur de villes. L’Historie universelle est celle du citadin. Peuples, Etats et Religions, tous les Arts, toutes les Sciences, reposent sur un phénomène fondamental et unique de l’existence humaine :Au-delà du constat mettant en évidence l’importance du phénomène urbain, les villes apparaissent façonnées par le système de transports qui en oriente le développement. Il s’agit donc de connecter le phénomène urbain aux enjeux de transports :
‘« Les premiers transports en commun permirent l’apparition des villes millénaires : Londres, Paris, etc. suivis de près de deux cents autres.Mais depuis le début du vingtième siècle, un autre moyen de transport révolutionne la ville dans des dimensions jusque là incomparables1978 et bouleverse au sein de celle-ci les relations entre l’espace et le temps :
‘« un autre moyen de transport est apparu d’un attrait et d’une commodité telle qu’il constitue, à la fois, un outil de libération et de progrès humain unique et un risque d’anarchie sans précédent pour nos villes :Face à ce constat, les ingénieurs1980 craignent un certain penchant individualiste et des politiques d’aménagement sans cohérence, tel que peut le donner à voir le modèle des villes américaines :
‘« On aurait pu espérer que le danger présenté par l’ouverture à l’urbanisation des vastes superficies serait ressenti et que des mesures auraient permis d’éviter l’anarchie. Il n’en a rien été et le long de nos routes nationales est apparue la banlieue hideuse dévorant tout, ne laissant pas d’espaces verts et, par son succès même, engorgeant les réseaux de transports et rendant ses habitants aussi éloignés de la ville ancienne que s’ils s’en trouvaient à des centaines de kilomètres.Il s’agit donc de garantir des politiques d’expansion urbaine soucieuses des enjeux de transport, mais volontaires et fermes dans les choix d’urbanisation engagés :
‘« Notre rôle sera de contrôler et d’orienter l’expansion urbaine individuelle comme ce sera le cas pour la plupart des villes de provinces. (…) La structure de la ville apparaît comme la conséquence de celle de son réseau. (…) En coordonnant la création de réseaux de transports et le contrôle de l’utilisation du sol, il est permis d’espérer aboutir à la maîtrise de l’urbanisation.L’auteur de cette note, Christian Gerondeau, reprend les mêmes arguments dans un article1983 prônant le rapprochement des problématiques urbaines de celles des transports. D’après lui, la mission du Ministère de l’Equipement est justement de permettre de concilier les enjeux à la fois disciplinaires et professionnels de l’urbanisme et de l’ingénierie :
‘« Que l’Urbaniste réalise que la route constitue l’ordre éventuel de l’urbanisation,A la suite de ces arguments qui vont dans le sens d’une réelle prise en compte des problématiques urbaines par le Ministère de l’Equipement et les ingénieurs qui le composent, plusieurs notes sont nécessaires pour définir et réorienter son action de production et d’utilisation des études urbaines1984. Parmi celles-ci, on peut citer :
| Notes sur les études urbaines |
| Note de Christian Ge rondeau (Division urbaine du SERC) du 30 décembre 1964 sur l’expansion des villes reprenant des schémas des villes compactes, des villes couronnes, du type d’expansion actuel et d’une ville rée avec expansion discontinue |
| Note d’information du SERC n° 7 sur l’expansion des villes qui revient notamment sur les principes d’aménagement des zones nouvelles, ainsi que sur les villes sans transports et commun en site propre et sur celles avec transports en commun en site propre |
| Note sommaire réalisée par Christian Gerondeau 18 février 1966 sur les différents types d’expansion urbaine qui revient sur les exemples des villes anglaises, des villes allemandes, de Baltimore et de Stockholm |
| Note d’information du 9 mars 1967 sur « La typologie des types d’habitat » |
| Note du 9 mars 1967 (STCAU) sur « L’échéancier des études d’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme » |
| Fiche réalisée dans le cadre de l’Atelier d’Aménagement Urbain de l’ENPC du 10 mars 67 sur l’« Elaboration des schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme » |
Ces différentes notes se déclinent en programmes de travail orientés vers des études urbaines. Il s’agit ainsi de développer une meilleure compréhension des liens souvent difficilement explorés entre urbanisme et transports1985. Les membres du Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI) s’impliquent aussi dans cette dynamique. Une Note du 28 avril 19661986 revient sur le programme de travail de la Division des Programmes du SAEI. Elle définit les études urbaines à engager en collaboration avec la Division des Etudes Urbaines du même service. Deux projets sont à engager : l’Etude-test de comparaison économique des partis d’aménagement urbain, et les Réflexions sur les critères d’optimisation en milieu urbain. Elle met en place également des études routières ou des études dans le domaine des transports interurbains : Etude des principes de la tarification (Théorie de la tarification optimale, Incidence sur la formulation des critères de choix d’investissement) ; Axe Paris-Le Havre ; ou Etude de simulation du marché des transports.
Au sein du SAEI, la Division des Etudes Urbaines reste la plus concernée par les problématiques urbaines. Elle participe activement à la redéfinition des missions du nouveau Ministère de l’Equipement. Une Note du 29 avril 19961987 revient sur son programme de travail. En terme d’orientation générale, elle indique qu’en collaboration avec les autres divisions « fonctionnelles », elle doit mettre en place des études sur les « conséquences ou actions possible du Ministère de l’Equipement dans les agglomérations urbaines : politique foncière, transports et logement » et rechercher des « critères permettant de comparer plusieurs partis d’aménagement urbain envisageables ». Ce programme se décline en projets concrets. Une étude porte sur la prévision des conséquences possibles de telles politiques pour « déterminer l’influence relative des différents outils dont dispose l’administration (par exemple : fiscalité foncière, tarification des transports, subvention d’équipement…) sur le développement d’une ville » dans l’espace et dans le temps. « Il s’agit en utilisant un modèle séquentiel s’étendant sur une vingtaine d’années, d’essayer d’ajuster à chaque période l’offre à la demande, dans une agglomération donnée » au niveau de l’utilisation des sols, et au niveau du logement et des transports. La note précise ensuite que « pour pouvoir extrapoler les résultats obtenus sur le plan national, il convient d’étudier une métropole d’équilibre (LYON ou MARSEILLE) et une grande ville de plus de 100 000 habitants »1988. D’autres programmes d’études concernent le choix des projets d’investissements en milieu urbain (Etudes de la rentabilité économique du RER et choix des investissements du réseau ferré RATP à engager au cours du Ve Plan ; Rénovation urbaine en lien avec l’utilisation des emprises SNCF dans Paris ; Modèle de choix des investissements à urbanisation donnée ; Valeur temps) ou portent sur les intérêts et inconvénients de l’instauration du péage sur les autoroutes de la région parisienne.
L’importance d’une connexion entre les études urbaines et les études de transports, mise en avant au cours des années soixante fait ressurgir le lien incontournable au niveau de l’orientation du Ministère de l’Equipement entre les enjeux économiques, d’urbanisme et de transports. Cette doctrine est en phase avec les évolutions politico-administratives des débuts de la Vème République, inscrits dans les impératifs de rationalisation des choix budgétaires et de modernisation des administrations publiques1989.
Ce développement des études sur l’urbain, leur programmation, tout comme leur utilisation ont des répercutions importantes sur l’organisation administrative. Au sein du Ministère des Travaux Publics puis de l’Equipement, chaque service central voit une grande partie de ses activités se structurer progressivement autour d’une Division d’études urbaines. C’est le cas du Service Spécial des Autoroutes (SSA), du Service d’Etudes et Recherches sur la Circulation (SERC), du Service des Affaires Economiques et Internationales (SAEI), du Service Technique Central d’Aménagement et d’Urbanisme, puis du Service des Etudes Techniques des Routes et Autoroutes (SETRA) et de l’Institut de Recherches sur les Transports (IRT)1990. Malgré plusieurs hybridations et restructurations, on retrouve cette logique d’éclatement des études du phénomène urbain au sein des ces diverses unités, que ce soit au niveau central ou à partir des échelons déconcentrés. Cette situation témoigne de la difficulté pour les acteurs étatiques de se saisir des enjeux urbains, du fait de leur diversité qui ne convient pas à une prise en charge sectorielle ou à une logique ministérielle, recouvrant des enjeux de transports tout à la fois, urbanistiques, économiques, sociologiques.
Au cours de ce chapitre, nous sommes revenu sur la mise en administration des problèmes de circulation urbaine. Nous avons mis en évidence la construction d’un espace municipal de gestion des questions automobiles à partir notamment de la production de rapports et l’élaboration d’une réglementation de la circulation. Il s’institutionnalise progressivement autour de la commission municipale de circulation au fur et à mesure du développement de ses activités et des thématiques abordées. Dans un second temps, nous avons présenté les dispositifs et instruments d’action publique qui permettent de circonscrire et d’encadrer les problèmes de circulation urbaine. Nous avons montré l’incidence des nouvelles pratiques automobiles sur l’activité des services techniques et administratifs des autorités locales et centrales. Cette préoccupation nous a permis d’analyser une mise en forme administrative et technique du problème automobile à travers la réalisation de rapports, de comptages et de statistiques. Elle découle d’une interdépendance entre les niveaux local et central qui nécessite une collaboration et des passerelles aussi bien entre l’Etat et les collectivités locales, qu’entre les services techniques et les services administratifs, ou entre les forces de l’ordre et les ingénieurs. Ce travail à la fois quantitatif et qualitatif participe à une première cartographie du problème automobile. Il renforce la mise sur agenda politique de ce nouvel enjeu urbain, facilite la production d’expertises et entraîne la mise en œuvre de politiques. Puis l’introduction des conséquences du phénomène automobile dans les administrations conduit dans un dernier temps à la mise en place de structures spécifiques pour étudier les problèmes de circulation urbaine. Dans ce cadre, l’institutionnalisation du SERC témoigne d’une attention plus importante des administrations centrales aux enjeux automobiles, qui prennent également en compte progressivement les territoires urbains. Cette mise en administration des questions automobiles s’accompagne de l’élaboration de savoirs qui fournissent des éléments de cadrage et de réponse aux problèmes de circulation urbaine, en même qu’ils contribuent à les redéfinir.
Cf. « Une organisation générale des études d’urbanisme / Modalités d’intervention des Collectivités locales et de l’Etat (Administration de l’Equipement) », avril 1966, cf. AN 1977 0444 ART 4.
Voir aussi les autres rapports de ces deux auteurs réalisés dans le cadre de leur mission sur l’organisation du Ministère de l’Equipement : les lettres ministérielles à Bideau et Foch du 12 février 1966 et du 25 septembre 1967 sur l’Organisation des services extérieurs ; la Directive Bideau-Foch de avril 1966 sur l’Organisation des services départementaux, le Rapport Bideau-Foch sur Les CETE de mars 1968, mentionnés par Emile Bideau, 1991, op. cit.
Note de Christian Gerondeau (SERC) non datée sur « Les villes et les transports », cf. AN 1977 0444 ART 4.
Idem.
« Après Paris, après les grandes villes de province, après bien des villes moyennes, la marrée du trafic automobile menace inexorablement toutes les structures urbaines d’une certaine importance », cf. Aubert, op. cit., p. 73.
Note de Christian Gerondeau (SERC) non datée sur « Les villes et les transports », cf. AN 1977 0444 ART 4.
Alors que « Les urbanistes ont été les premiers à en prendre une claire conscience : la charte d’Athènes donne pour la première fois ses lettres de noblesse à la circulation en la mettant sur le même rang, dans les préoccupations des architectes Pères de l’urbanisme, que les autres activités nobles de l’homme : habiter, travailler, se détendre, circuler », cf. Aubert, 1964, op. cit., p. 26. Sur la prise en compte des enjeux de circulation par les premiers urbanistes voir aussi : Gaudin J.-P., « La genèse de l’urbanisme de plan et la question de la modernisation politique », art. cit., pp. 298-300.
Note de Christian Gerondeau (SERC) non datée sur « Les villes et les transports », cf. AN 1977 0444 ART 4.
Idem.
Cf. Gerondeau C., « Réseau de transport et urbanisation », Le Moniteur des Travaux Publics, mai 1966, p. 11.
Voir AN 1977 0444 ART 4.
Voir sur ce point les travaux de Vincent Kaufmann (notamment « Historicité et usage du concept de mobilité dans les sciences sociales », in Flonneau M. et Guigueno V. (dir.), De l’histoire des transports à l’histoire de la mobilité, Etat des lieux, enjeux historiographiques et perspectives de recherche, Presses Universitaires de Rennes, Rennes, 2009) ou de Jean-Charles Castel.
Cf. AN 1977 0444 ART 13.
Idem.
Le délai préconisé pour la réalisation de ce programme d’études est de deux ans avec un premier rapport à rendre dans neuf mois.
Voir sur ce point Dulong D., Moderniser la politique, Aux origines de la Ve République, L’Harmattan, Paris, 1997.
Une note réalisée en annexes revient en détail sur la création et l’évolution de ces différents services.