Chapitre 6 – Des savoirs pour gouverner la circulation urbaine

A partir de l’étude des savoirs développés et mobilisés sur le plan de la circulation urbaine et du stationnement, ce dernier chapitre nous permet de faire le lien entre la mise sur agenda complexe, diffuse et donc jamais close des questions automobiles, entrevue depuis le début de ce travail, et le gouvernement de ce problème public. En effet, les questions de circulation urbaine et la recherche de solutions dans ce domaine sont des enjeux anciens qui remontent au début du vingtième siècle. Les expertises mises en oeuvre et les projets élaborés pour faire face à ces problèmes ont été développés de manière concomitante aux questions soulevées. Dans notre questionnement général, la production d’expertise, que ce soit dans un cadre associatif, municipal, national, professionnel, interurbain ou transnational, se présente donc également comme une mise sur agenda continue de nouveaux problèmes. Dans ce sens, si les savoirs construits dans ces espaces constituent des réponses au problème public, ils sont également porteurs de leur propre définition du problème public et en renouvellent la mise sur agenda¹⁹⁹¹. Ils offrent alors simultanément et parallèlement de nouvelles réponses aux questions que les experts ont pu eux-mêmes définir et construire. Ainsi en même temps que ces savoirs et compétences concourent à proposer des solutions à la question automobile, ils maintiennent les acteurs du champ de la circulation urbaine dans une redéfinition toujours permanente des questions qu’ils doivent aborder. Cela peut contribuer à brouiller, comme nous l’avons déjà souligné plusieurs fois, le séquençage¹⁹⁹² possible de l’action publique en matière de gestion de la circulation urbaine. En effet la mise sur agenda public n’est jamais complètement scellée et définitive, les questions et leurs réponses évoluent et les solutions apparaissent en même temps que les problèmes, même si leur application reste nécessairement différée.

Une des questions transversales de ce chapitre consiste à savoir s’il y a ou non étatisation de la question automobile¹⁹⁹³. Il s’agira de vérifier si les problématiques de transport peuvent être considérées comme des moyens de conquête de la ville et de ses enjeux pour certains groupes d’experts et certaines structures « technico-administratives », en particulier du côté des ingénieurs des ponts et chaussées. En effet nous faisons l’hypothèse que les enjeux de stationnement et de circulation urbaine sont l’occasion pour plusieurs membres de ce corps de partir à la conquête des problématiques urbaines¹⁹⁹⁴. Cette dynamique, perceptible au niveau local dès les années trente (chapitre trois et quatre) se retrouve dans les premiers groupes d’études sur les transports urbains, puis surtout à travers le renouvellement et la réorganisation des services centraux et déconcentrés de l’Etat (Ministère des Travaux Publics puis de l’Equipement) opérés dans les années cinquante et soixante (chapitre cinq)¹⁹⁹⁵.

Dans le cadre de ce chapitre, nous avons placé au centre de nos interrogations la question des savoirs. Les observatoires que nous avons mis en place nous permettent en effet de revenir sur la construction et la pratique empirique de savoirs locaux, leur diffusion à partir d’espaces d’échanges nationaux et transnationaux, ainsi que sur les tentatives de centralisation ou d’importation de ces connaissances dans un cadre national ou dans le champ académique. Dans ce sens, nous serons attentifs aux circulations et à la réception de ces savoirs dont le mode de constitution ne facilite pas a priori la distance par rapport aux personnalités qui les portent.

Dans le champ universitaire francophone, face aux abondantes histoires concernant l’industrie automobile, la construction de secteurs d’intervention et de connaissances autour de la circulation urbaine et du stationnement a finalement été peu étudiée¹⁹⁹⁶. La question de l’émergence d’une science du trafic a toutefois déjà été creusée dans certaines recherches. Il faut souligner ici les travaux précurseurs de Gabriel Dupuy¹⁹⁹⁷ mais aussi ceux plus récents mais tout aussi stimulants de Pierre Lannoy¹⁹⁹⁸. Gabriel Dupuy s’est principalement intéressé aux parcours des ingénieurs des ponts et chaussées (comme Serge Goldberg, Joseph Elkouby, André Laure, Michel Frybourg, Christian Gerondeau¹⁹⁹⁹…) et à leur rôle de passeurs de modèles et d’expertises sur la circulation urbaine des Etats-Unis vers la France dans les années cinquante et soixante²⁰⁰⁰. Ainsi en lien avec cette perspective, nous allons nous intéresser aux enjeux de circulation des savoirs, puis nous aurons l’occasion de revenir plus en détail sur la constitution d’un champ français d’études de la circulation routière à partir de l’exemple étasunien. Pierre Lannoy s’est davantage focalisé sur la construction d’une discipline académique et d’un champ scientifique et expert autour de la science du trafic aux Etats-Unis dans l’entre-deux-guerres. Cette perspective l’a conduit entre autres à identifier l’émergence de certains profils de gestionnaires du trafic comme Eno ou Mc Clintock, les plus connus, mais aussi à repérer comment certains champs des sciences sociales se sont intéressés à la place de l’automobile en ville dans leurs travaux²⁰⁰¹.

Au-delà de ces travaux centrés sur les questions du développement d’une science du trafic, notre travail rejoint des perspectives déjà bien balisées par la sociologie de l’expertise qui tend aujourd’hui à s’affirmer dans le champ académique²⁰⁰². Influencé par les travaux novateurs de Laurent Thévenot sur le codage et les investissements de forme²⁰⁰³, Jean-Yves Trépos développe une démarche stimulante pour analyser la construction de carrières expertes²⁰⁰⁴. Il insiste sur le fait que l’« entrée en expertise » est conditionnée ou favorisée par des investissements préalables et nécessaires, réalisés par les experts potentiels dans des domaines aussi variés que l’achat de matériel, le suivi d’une formation, la participation à un voyage d’études ou les relations nouées avec certains acteurs. A partir de ces nouvelles perspectives problématiques, des travaux récents ont permis de confirmer la fécondité de ce modèle d’analyse. Ainsi une recherche menée sur l’agglomération lyonnaise a permis de repérer de nombreux foyers d’expertise locale en matière d’aménagement urbain et de politiques urbaines à partir de parcours d’acteurs qui ont investi à travers certaines opérations (formation, voyages, documentation, participation à des colloques/rencontres, à des associations, achats de matériels) de nouveaux champs d’intervention publique²⁰⁰⁵.

Dans notre perspective, l’expertise sera appréhendée comme la production de connaissances utiles à l’action publique²⁰⁰⁶. Nous retenons donc une définition large de la catégorie d’expert, compris comme le technicien ou le spécialiste. Il construit et conforte cette « situation » par ses investissements de forme, le développement de ses connaissances, son positionnement dans le champ, ou le rôle que lui font tenir les autres acteurs ou les institutions. Si nous nous sommes servi des travaux académiques sur cette notion, nous adoptons donc essentiellement une définition de l’expertise à partir de laquelle les acteurs se comprennent ou se désignent en tant qu’experts. Cela nous permettra ainsi d’être également attentif aux savoirs eux-mêmes et aux rôles des institutions dans la production de cette expertise²⁰⁰⁷.

A partir de l’analyse de la carrière des acteurs chargés de la gestion du trafic urbain, nous avons tout d’abord cherché à reconstruire leur parcours à la lumière d’un questionnement sur les investissements de forme réalisés dans le champ de la gestion du problème de la circulation urbaine. Ainsi notre travail nous a conduit à établir les contours du développement des savoirs en matière de circulation urbaine à travers plusieurs trajectoires d’experts, les connaissances qu’ils mobilisent et les institutions auxquelles ils appartiennent ou qu’ils concourent à développer.

Mais dans le cadre de nos recherches, nos enquêtes de terrain se sont rapidement confrontées à la difficulté d’identifier des experts et des savoirs sur la circulation urbaine. On retrouve en effet une certaine hétérogénéité dans les profils des experts qui se sont affirmés sur ce nouveau champ dans les villes depuis les années dix et vingt. Certains apparaissent comme des acteurs incontournables de la gestion de la circulation de par leur formation, leur pratique professionnelle et leur position dans le champ de l’expertise locale. Nous avons déjà présenté plusieurs parcours d’experts qui correspondent à ces profils, et qu’incarnent les ingénieurs en chef des services techniques des villes comme Camille Chalumeau et Paul Gsell pour Lyon, René Malcor pour Marseille ou Pierre Mathis et Louis Massabo pour Nice. A cette catégorie appartiennent également les ingénieurs des services techniques départementaux, tel que Claude Delaigue du service vicinal du département du Rhône, et les ingénieurs du service ordinaire des ponts et chaussées du Rhône, où l’on retrouve successivement Paul Dumas, Victor Varvier, Antoine Thiollière, Lucien Chadenson, Jacques Rérolle, Frédéric Ramel, Clément Roques, Raoul Rudeau ou Michel Prunier pour les principaux. Naturellement certains ingénieurs des services centraux de l’Etat comme Joseph Elkouby, André Laure, Michel Frybourg ou Serge Goldberg, apparaissent progressivement à partir des années cinquante comme des pionniers d’une science du trafic naissante en France.

Aux prises avec les enjeux toujours plus complexes de circulation routière, les commissaires de police ont aussi tenu un rôle important dans la gestion quotidienne des problèmes automobiles²⁰⁰⁸. Certains se positionnent ainsi progressivement sur ce nouveau secteur d’intervention. A Lyon, plusieurs commissaires, comme le Commandant Revillet, produisent des rapports importants sur les questions de circulation routière²⁰⁰⁹. On pense également à Joseph Aussel, commissaire central de la Ville de Saint-Étienne dans les années cinquante et soixante, devenu un spécialiste reconnu sur le plan national et international des questions de circulation urbaine.

De leur côté, plusieurs autres agents des services administratifs de la Ville comme Lagrion, Bougey ou Matthey, responsables du service de la circulation ou du bureau en charge des questions de police municipale ou du trafic en ville, développent aussi quotidiennement des compétences en matière de gestion de la circulation urbaine, notamment à travers les rapports qu’ils sont amenés à réaliser. Dans le même registre, au niveau de la Préfecture, les secrétaires généraux pour la police sont confrontés de plus en plus à la gestion du problème de l’automobile. Certains s’affirment également comme des spécialistes de ce nouvel enjeu à travers l’élaboration de décisions, de rapports ou au niveau de leur positionnement face aux autres acteurs gestionnaires de cet enjeu²⁰¹⁰. En certaines occasions, suivant leur proximité avec certains dossiers et l’actualité publique locale, électorale, administrative ou technique, le Préfet du Rhône ou le Maire de Lyon, peuvent à leur tour devenir des acteurs importants de la gestion du problème de l’automobile en ville. Toutefois, malgré les nombreux dossiers sur lesquels ils sont rapporteurs²⁰¹¹, les délégations et les représentations que leur fonction nécessite ne leur permettent jamais d’être véritablement au cœur des travaux et des problèmes quotidiens rencontrés sur ces questions. L’éloignement vis-à-vis du terrain que leurs charges leur imposent ne nous incite pas à les considérer comme de véritables experts techniques ou administratifs de ces questions de circulation en ville²⁰¹².

A côté de ces figures devenues expertes de la circulation par la pratique quotidienne de leurs activités, certains profils apparaissent plus atypiques ou du moins surprenants. Dans cette catégorie, on retrouve en effet des acteurs associatifs, passionnés d’automobiles, aux origines sociales proches, mais avec des compétences professionnelles très variées comme les docteurs Carle, Bonnet et Bouget, les commerçants Jean et Aymé Bernard, le professeur de droit Appleton²⁰¹³, l’avocat Amieux, ou les ingénieurs Dugelay et Erpelding, tous membres de l’ACR. Dans ce registre, on rencontre aussi des élus, adjoints ou conseillers municipaux qui développent tout particulièrement des capacités d’intervention et de compréhension des problèmes automobiles par leurs discussions au sein des assemblées élues, en tant que relais à l’écoute des habitants ou des groupes qu’ils représentent, par leur présence dans les commissions dont ils sont membres, ou par leur participation au processus de réalisation de rapports, de notes et autres échanges de correspondances sur les problèmes de circulation urbaine. On pense ici au Conseiller municipal Arnaud ou à l’Adjoint Gourju, personnages politiques importants des premiers débats sur l’automobile en ville. Il faut également mentionner les élus qui ont eu en charge directement ce secteur d’intervention publique et notamment les différents adjoints délégués aux questions de circulation et de police municipale comme les présidents des commissions municipales de circulation à la Ville de Lyon : Leblanc, Biron, Petit, Fauconnet, Mercier ou Marque….

Nous avons donc été amené à identifier deux catégories distinctes d’acteurs. D’une part ceux qui sont le plus éloignés, à la fois professionnellement et institutionnellement, de la pratique et de l’accès à la gestion de ces enjeux. C’est le cas notamment des membres de l’ACR qui se positionnent sur ce secteur et cherchent à participer aux décisions prises par les instances publiques locales en matière de circulation urbaine. Une deuxième catégorie d’acteurs construisant leur carrière autour des enjeux de circulation urbaine comprend ceux qui bénéficient d’un accès facilité aux mécanismes de décision et de gestion du problème automobile par leur formation, leur position et leur rôle dans les sphères politico-administratives locales. Nous pensons ici aux ingénieurs en chef de la Ville de Lyon ou du service ordinaire des ponts et chaussées.

Mais nous n’avons pas cherché à différencier les deux parcours d’experts possibles. Dans l’une et l’autre de ces deux perspectives envisagées, ces différents acteurs doivent mener des actions d’investissement de forme expertes plus ou moins éloignées de leur pratique quotidienne, associative et professionnelle liée aux problèmes automobiles qu’ils rencontrent. De même, il s’agit au-delà de cette distinction formelle, de montrer que ces experts peuvent être amenés à se retrouver dans les mêmes instances de décision et face aux mêmes enjeux, notamment dans le cadre des différentes commissions de circulation mises en place. Certains restent juste en dehors de la sphère politico-administrative et cherchent à l’influencer et à participer aux processus de décision publique. Les autres sont placés au cœur de cette sphère et cherchent à consolider leur position au centre du système en bénéficiant parfois d’appuis extérieurs et en ayant recours à des formes d’expertise non formalisées ou non institutionnalisées.

Dans les deux cas surtout, concernant le développement d’une expertise française en matière de circulation urbaine pendant l’entre-deux-guerres ou les Trente Glorieuses, nous verrons que nous ne sommes pas en mesure d’identifier des formes de savoirs institutionnalisés et académisés, contrairement à celles qui ont pu se développer dans d’autres pays²⁰¹⁴ ou à d’autres types savoirs locaux²⁰¹⁵. Il s’agit donc de savoirs empiriques, pratiques, de savoir-faire locaux²⁰¹⁶ consolidés par l’expérience et le vécu des acteurs gestionnaires de la circulation urbaine. De même, la construction d’une expertise liée à l’intervention des pouvoirs publics et des professionnels dans le secteur de la circulation urbaine s’avère difficile à extraire d’autres types de savoirs connexes. Proche des savoirs réglementaires et gestionnaires, elle s’éloigne paradoxalement parfois de compétences liées à l’aménagement ou à la construction routière, même si leurs objectifs peuvent être similaires. En même temps, son développement la rapproche des questions de gestion de la sécurité routière ou de celles du stationnement, en particulier lorsqu’il s’agit de réglementation. Parfois, le rapatriement de ces savoirs et expériences locaux permettra seulement, dans un dernier temps, d’envisager, à la fin de notre parcours, des tentatives d’institutionnalisation de ces connaissances dans un cadre national et étatique.

Toutefois, nous nous sommes efforcé de dépasser le cadre d’une simple présentation du rôle de ces acteurs, même si les connaissances sur la circulation urbaine que nous étudions semblent difficilement détachables des parcours d’acteurs qui les construisent, les portent, les consolident et les véhiculent. En effet leur acquisition tout comme leur transmission sont un problème que les gestionnaires et les décideurs locaux et nationaux perçoivent et doivent anticiper. C’est d’ailleurs à partir de cette interrogation que nous avons voulu mettre en avant deux dynamiques qui concourent à la construction des savoirs : un processus de circulation et des tentatives de centralisation. A partir de ces deux mouvements, plusieurs lieux de consolidation de ces savoirs peuvent être identifiés.

Sur le plan local comme on l’a vu, les diverses commissions de circulation constituent de véritables vecteurs d’échanges, de consolidation et de pérennisation de ces savoirs dans le cadre d’une utilisation locale et quotidienne, la plus opérationnelle, la plus directe et la plus pratique possible. Ce sont en effet principalement des savoirs d’action, tournés vers la mise en œuvre concrète de mesures et d’aménagements pour améliorer au quotidien, par tâtonnements - essais, tentatives, petites touches, partielles, régulières, amendables, modifiables, ou rétroactives - les conditions et la sécurité de la circulation. Dans de nombreux cas, il s’agit donc de discussions et d’échanges sur des aménagements et des mesures mineurs, concernant un point particulier de la circulation, une voie ou un carrefour. Parfois, des opérations de plus grande ampleur nécessitent aussi des réflexions plus profondes en amont pour intégrer un questionnement sur les conditions de circulation pendant et après la réalisation d’un projet d’envergure : création d’une autoroute, d’un boulevard, établissement de plans de circulation, aménagement d’un site²⁰¹⁷, réaménagement d’un quartier, mise en place de parcs de stationnement… D’autres lieux de consolidation de ces savoirs seront également abordés au cours de ce chapitre à travers le fonctionnement de revues, l’institutionnalisation d’associations, et l’organisation de voyages ou de rencontres.

A partir de ces parcours d’experts puis des institutions qui portent ou consolident leur action, nous allons donc être attentifs aux lieux de développement de connaissances sur la circulation urbaine. Nous nous efforcerons de présenter les deux dynamiques que nous avons repérées et qui concourent à la production de ces savoirs. D’une part nous serons attentifs aux processus de circulation et d’échanges des connaissances sur cette thématique. Cela nous permettra de mettre en relation les niveaux local, national et international de construction des solutions aux problèmes automobiles. Dans un second temps, nous verrons si ces échanges parviennent à être centralisés dans un cadre national et académique. Nous nous intéresserons donc aux institutions et lieux de rapatriement des savoirs sur la circulation urbaine et le stationnement à partir des parcours d’ingénieurs des services de l’Etat et de la production d’études au niveau central.