2) Les tentatives d’institutionnalisation de l’expertise des ingénieurs des ponts et chaussées en matière de stationnement

Autour du Ministère des Transports et de la Fédération Routière Internationale, l’institutionnalisation de missions, la spécialisation de certains ingénieurs des ponts et chaussées et la production d’ouvrages ou de notes offrent à leurs auteurs le statut de références ou d’experts sur les questions de stationnement. La Fédération Routière Internationale²³⁴⁸ publie d’ailleurs un ouvrage central sur ces questions en mars 1964, avec des contributions importantes des ingénieurs français Joseph Elkouby et Serge Goldberg : Circulation et transports dans les zones urbaines ²³⁴⁹. Le chapitre six qui porte sur « Les véhicules à l’arrêt » évoque ainsi les enquêtes sur le stationnement et les besoins de construction de garages. La formation dispensée à l’ENPC rend également compte de ces premières connaissances puisque à partir de 1966 les réflexions sur le stationnement sont insérées dans le cours d’Aménagement urbain donné par Christian Gerondeau²³⁵⁰.

De nombreuses connaissances circulent à partir de ce foyer de réflexions et les exemples étrangers sont largement mobilisés. Plusieurs villes reviennent régulièrement pour nourrir les comparaisons. Les cas de Hambourg ou Bruxelles sont ainsi souvent mis en avant :

‘« A titre de comparaison, on peut noter les réalisations étrangères suivantes :
- Bruxelles, Hambourg et Manchester ont construit chacune 6 000 places environ au cours des cinq dernières années
- Londres procède à la construction de nombreux garages dans le centre.
Les grandes villes de Belgique, comme Anvers, Liège, Mons, Charleroi, Namur, etc… ont toutes un programme de parking à l’étude et de nombreuses réalisations sont déjà en cours. Il en est de même dans la plupart des villes d’Allemagne, d’Angleterre et de Hollande, etc… »²³⁵¹.’

Des études sur les cas étrangers permettent de mesurer les solutions préconisées dans ces pays. Ainsi une note du 17 avril 1957, réalisée pour le Secrétaire d’Etat aux Transports Pinton, porte déjà sur « Les solutions américaines aux problème de la circulation et du stationnement »²³⁵². Une Etude du stationnement en Angleterre de la British Road Fédération (1961) est rapportée dans une note du SERC du 5 mai 1964²³⁵³. Enfin une autre Note du SERC (non datée) porte sur « L’intervention des municipalités dans la construction de places de stationnement aux Etats-Unis »²³⁵⁴. Elle comprend de nombreux tableaux sur le nombre de places de stationnement par habitants dans les villes américaines, leurs caractéristiques ou leur coût et revient sur les dispositifs institutionnels mis en place pour la réalisation des parcs de stationnement.

Le voyage réalisé en 1964 par de nombreux ingénieurs des ponts et chaussées et ingénieurs des mines français aux Etats-Unis donne également l’occasion à ces derniers de mesurer les réalisations outre-atlantique. Jean Winghart, un ingénieur des ponts et chaussées lyonnais, revient sur ces observations²³⁵⁵ :

‘« Cette revalorisation consiste à permettre aux usagers motorisés de pénétrer jusqu’au centre de revaloriser ces derniers et d’y stationner, d’où la réalisation d’un réseau d’autoroutes urbaines venant tangenter le centre, associé à un système de parkings payants très développé. […] La facilité de la circulation et du stationnement (ce dernier presque toujours payant) dans les banlieues et dans le centres sont une réussite à peu près totale du système urbain américain, non seulement techniquement, mais financièrement. […] La circulation automobile dans la ville américaine a donc atteint une sorte de perfection, basée sur une théorie assez générale de l’ossature urbaine. »’

Comme nous l’avons déjà envisagé, ces premières enquêtes offrent l’occasion au Ministère des Transports d’investir les problématiques urbaines²³⁵⁶. Ainsi une note (DRCR, SERC) du 16 juillet 1965 envoyée aux chefs de division et aux chefs d’agence porte sur les « Méthodes de travail pour les études urbaines » : « en 1964 ont été exécutées 8 enquêtes cordon (Lille, Nancy, Strasbourg, Lyon, Chambéry, Marseille, Mulhouse, Dijon) avec au minimum 6 questionnaires différents pour l’obtention des mêmes renseignements. […] Il me semble qu’un gros effort doit être fait dans la méthodologie des études de transport françaises et dans la production de manuels »²³⁵⁷. La note souligne des manques notamment au niveau de la réalisation d’enquêtes urbaines et d’enquêtes de stationnement.

Elle réaffirme donc les besoins d’études et d’enquêtes de cette période notamment sur le champ de l’urbain et préfigure une nouvelle réorganisation du Ministère des Transports avant la création du Ministère de l’Equipement en 1966. Ainsi, quelques années plus tard, une grande enquête est réalisée à Lyon dans le cadre de l’Organe Technique Régional (OTR) : « Circulation, et Transports dans l’agglomération Lyonnaise ». Dans le Tome III réalisé en décembre 1969, on retrouve un court passage sur le stationnement dans le centre (p. 95). Cette enquête apporte les premiers résultats systématiques sur les déplacements à l’échelle de l’agglomération lyonnaise avant les premières grandes Enquêtes Ménages Déplacements (EMD)²³⁵⁸.

Cette ambition de produire des connaissances sur l’urbain se confirme également au début des années soixante-dix avec la production d’une vaste enquête²³⁵⁹ de la Division urbaine du SETRA (Service d’Etudes Techniques des Routes et Autoroutes)²³⁶⁰, qui, au passage, a remplacé en partie le SERC. Elle porte sur les caractéristiques des déplacements en milieu urbain et comprend un important volet sur les caractéristiques socio-économiques des villes²³⁶¹. Elle réalise la synthèse de plusieurs enquêtes réalisées dans seize villes²³⁶² entre 1965 et 1971, dont Lyon, où ce travail a été réalisé en 1965. Un dossier important porte sur le stationnement dans les zones centrales et détaille les résultats et les bilans prospectifs pour chaque ville. Pour le cas de Lyon, une note sur « L’organisation des transports dans la Ville » est ajoutée au dossier. Dans la rubrique Stationnement, il est indiqué « qu’il faudrait doubler les places de parking, c’est-à-dire en construire 45 000 en 10 ans »²³⁶³.

A partir de cette effervescence des réflexions sur le stationnement, on repère donc une diversification des études, axées sur le champ de l’urbain et des déplacements, avec la production de nombreuses notes, d’éléments de doctrines, de synthèses, d’enquêtes, de brochures ou de manuels. Mais si les ingénieurs des ponts et chaussées se positionnent au centre des échanges permettant de consolider les premières connaissances sur le stationnement en France, d’autres lieux de réflexions apparaissent au même moment.

Ainsi, on a vu que l’Association des ingénieurs des villes de France, qui comprend certains ingénieurs des ponts et chaussées, s’était déjà intéressée aux problématiques du stationnement dans ses premiers congrès. A partir de 1965, on a vu que l’Association se structure en groupes de travail²³⁶⁴. Le groupe « Circulation et Signalisation », créé en 1967, est l’un des plus actifs. Il multiplie notamment les réunions d’information sur les innovations en matière de contrôle du stationnement, domaine en plein développement. L’année suivante, ce groupe met à l’étude les questions suivantes : « Les normes de stationnement » par B. Chedeau, et « Le stationnement payant contrôlé par les compteurs ». En 1971, la phase d’inventaire continue au sujet des solutions adoptées par les villes tant en matière de signalisation que de stationnement. Les résultats des enquêtes font l’objet de communications au congrès annuel. Dans la foulée, le numéro de décembre de la revue de l’AIVF publie un article sur les parcmètres. Enfin en 1972, le groupe « Circulation et Signalisation »²³⁶⁵ produit deux études : « Stationnement payant, le compteur individuel » ; « Enquête sur les parkings aériens et souterrains », qui sont présentées au congrès national de l’Association.

Parallèlement, de nombreuses et parfois anciennes réflexions dessinent des projets plus utopiques, centrés sur l’urbanisme souterrain²³⁶⁶. En témoignent les divers projets et études²³⁶⁷ engagés en France par le Groupe d’Etude du Centre Urbain Souterrain (GECLUS), fondé en 1933²³⁶⁸. Dans les années soixante, plusieurs débats sur la croissance urbaine s’inscrivent dans ces nouvelles perspectives. Ainsi dans une étude portant sur « Centralité et centre urbain », parue en octobre 1963²³⁶⁹, le géographe lyonnais Jean Labasse évoque le « domaine par excellence de l’urbanisme souterrain, de l’utilisation de cette troisième dimension que procure le sous-sol », notamment dans le cadre de la construction de parkings²³⁷⁰.

Un autre foyer de développement de connaissances dans ce domaine se structure autour de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Parisienne. En effet une Note du 13 mars 1972, produite par le groupe de travail sur les « Plans d’occupation des sols le stationnement » de l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de la Région Parisienne²³⁷¹, revient sur plusieurs éléments de définition concernant les normes de stationnement. Elle met en avant que « le problème du stationnement ne peut être résolu que si l’on recherche une meilleure cohérence entre la capacité de circulation et la capacité de stationnement ». Ce groupe de travail se réunit notamment les 13 octobre, 17 novembre, 10 décembre 1971 et 28 janvier 1972. Dans sa séance du 10 décembre, il souligne que : « La création, proposée à la séance précédente, de sociétés d’économie mixte chargées de la construction et de la gestion de parcs de stationnement apparaît bien comme une solution au problème pour les villes moyennes et grandes. Toutefois, le groupe considère qu’on ne peut pas affirmer qu’il s’agit de la solution unique. On pourrait en particulier accepter des contrats avec des sociétés privées « agréées », à condition que la place ne puisse être rétrocédée. »

Ces différentes études et enquêtes permettent de repérer une première institutionnalisation de l’expertise en matière de stationnement autour des activités de certains ingénieurs des ponts et chaussées, dans le sillage du SERC. Elle permet une meilleure compréhension des problématiques sur le stationnement et de ses liens avec les déplacements et avec le contexte urbain. Ainsi dans un manuel produit par le SERC sur le Stationnement²³⁷², on retrouve au chapitre un concernant « L’évaluation des besoins », le constat suivant : « Pendant longtemps, on a en effet analysé les phénomènes de stationnement pour eux-mêmes, sans chercher leurs causes, et indépendamment de la circulation et des transports en commun. Il est en effet reconnu qu’il existe des relations entre les structures d’une ville et les déplacements de personnes et de marchandises dont elle est le siège, et que la circulation, le stationnement, et les transports en commun sont les éléments du système de transport qui assume ces derniers ». Par ailleurs, chaque enquête prend particulièrement en compte la définition et la caractérisation des structures urbaines dans lesquelles s’insèrent les problématiques du stationnement. Enfin ce qui ressort de ces premières études, c’est surtout l’omniprésence de la forme « enquête », à partir de questionnaires, et du recueil de données dans le cadre de monographies. Les études s’inscrivent dans une démarche quantitative, avec de nombreux graphiques ou tableaux. Malgré la volonté de coordonner et de synthétiser les données recueillies, on distingue une attention toute particulière aux caractéristiques et aux disparités entre villes. D’ailleurs, même si les compétences et l’expérience récente des ingénieurs des ponts et chaussées dans le cadre des transports urbains les incitent à modéliser les besoins de stationnement, cette tentative semble échouer devant le manque de données concernant le stationnement ou face aux spécificités des configurations urbaines. De plus, dans leurs premières années d’application, « l’emploi des modèles de trafic en France a évité le problème des centres urbains »²³⁷³ et donc du stationnement. On remarque donc que les protagonistes de l’époque se montrent encore très prudents sur ce point, comme en témoigne cette lettre de Michel Frybourg à Jean Chauchoy du 5 août 1963²³⁷⁴ :

‘« Je vous ai transmis récemment une proposition d’étude de l’Omnium Technique d’Etudes Urbaines relative à l’élasticité de la demande de parking par rapport au prix. […] Cette dernière comprend deux parties distinctes. […] Le recueil de données de base concernant le parking dans un certain nombre de villes […] et une étude théorique exploitant ces données. […] Il me semble qu’il y a intérêt à distinguer nettement les deux parties de cette étude, et à mettre l’accent sur la première. L’étude d’un modèle, et la vérification d’un certain nombre d’hypothèses n’ont de sens que si l’on dispose d’un nombre suffisant de données pour les étayer. On a trop souvent vu dans le passé quel était l’aboutissement d’études théoriques menées in abstracto, ou presque, et donc inapplicables. Si le recueil de données de base est toujours long, coûteux et peut-être moins attrayant à l’esprit, il n’en est donc pas moins absolument indispensable. […] Je profite de cette occasion pour vous dire que je pense qu’il ne serait peut-être pas inutile qu’en prologue aux travaux du groupe d’étude de la voirie urbaine commun à nos deux ministères, certains de ses membres aillent en mission d’étude aux Etats-Unis. Une telle mission dont le but serait l’examen de la voirie urbaine, serait certainement riche d’enseignements. »’

Suite à plusieurs missions des ingénieurs des ponts et chaussées français aux Etats-Unis, qui ont permis partiellement la réussite des tentatives des importations d’une science du trafic américaine²³⁷⁵, on remarque que finalement « dans les modèles de trafic utilisées de 1965 à 1972, la question du stationnement sera peu étudiée. […] Lorsqu’elle l’est c’est en termes très globaux d’offre, de demande, de déficit de places, cadrant le problème mais s’interdisant la formulation d’une politique de stationnement »²³⁷⁶. Il est donc logique que les ingénieurs des ponts et chaussées, à l’image de Michel Frybourg, pensent qu’il faut poursuivre le travail d’enquête sur le stationnement pour monter en puissance avec l’élaboration d’une modélisation des besoins.

De plus, les réflexions ne permettent pas de trancher sur certaines mesures à prendre. On a vu que la mise en place de sociétés d’économie mixte gestionnaires du stationnement était suggérée, mais pas de manière automatique. Aussi, il n’y a pas de prises de positions claires sur la construction de parcs de stationnement dans le centre ou sur la mise en place de parcs-relais à la périphérie. La lettre du 4 février 1964 de Gerondeau à l’ingénieur des ponts et chaussées Charmeil²³⁷⁷ le rappelle : « Sans vouloir minimiser l’intérêt indiscutable que présentent ces derniers il faut reconnaître que les parkings d’échanges ne seront pas suffisants à eux seuls pour résoudre tous les problèmes, et que la création de places de stationnement à proximité des lieux de destinations s’impose avec une urgence au moins aussi grande. »

Toutefois, ces études ont permis de confirmer une nouvelle fois la construction de parcours d’experts, notamment issus du corps des ingénieurs des ponts et chaussées, sur les questions de la circulation et du stationnement, déjà entrevue au cours de ce travail. Nous avons pu ainsi repérer les trajectoires classiques des ingénieurs des ponts et chaussées, qui participent à la création et au développement du SERC. Les plus connus, notamment sur les questions de circulation urbaine, sont Joseph Elkouby ou Christian Gerondeau, du fait de leurs missions ou leurs participations à des congrès. Mais on a pu aussi repérer d’autres ingénieurs qui se positionnent sur ces questions, comme Jean Chauchoy, ingénieur des ponts et chaussées à la Direction des Collectivités Locales du Ministère de l’Intérieur, ou certains ingénieurs des villes, comme Maurice Duranson, Louis Massabo, ou Pierre Mathis, amenés à représenter notamment l’Association des ingénieurs des villes de France.

En France, on remarque donc que les premières enquêtes sur le stationnement ont été dès les années cinquante à l’initiative de certaines villes. Ensuite les ingénieurs des ponts et chaussées se mobilisent sur ce champ, avec l’appui de moyens importants de l’Etat, tant financiers qu’institutionnels. La dynamique d’échanges qui s’organise montre alors qu’ils sont parvenus à se placer au centre des réseaux de connaissances.

De manière générale, au sein de la dynamique nationale que l’on a pu repérer, on fait l’hypothèse que les responsables lyonnais restent en retrait par rapport à ces nombreux échanges. Pourtant à Lyon, les études sur le stationnement commencent assez tôt dès les années cinquante, suscitant même l’intérêt des ingénieurs du SERC comme Elkouby²³⁷⁸. Mais leurs déclinaisons en programme d’action publique semblent plus longues à concrétiser. Les enquêtes montrent que la Ville de Lyon répond moins aux sollicitations des services centraux des ministères. Des villes comme Nice²³⁷⁹ ou Toulon²³⁸⁰ semblent plus présentes sur ces enjeux, et sont d’ailleurs plus demandeuses de conseils, du fait sans doute aussi de leurs propres problèmes de stationnement rendus plus aigus par la topographie qui les caractérise. Cette absence peut aussi être mise en rapport avec le positionnement plus précoce de la Ville de Lyon tant avec l’organisation des journées d’études des commissions municipales de circulation qu’au niveau des études sur le stationnement à Lyon entreprises dès les années cinquante. Ainsi, la Ville développant ses propres capacités expertes sur le secteur du stationnement, elle aurait moins recours aux échanges nationaux se développant dans les années soixante. Toutefois, les réflexions qui se développent à Lyon dans ce domaine ne sont pas complètement isolées des autres foyers de connaissances. Nous avons vu en effet que les échanges entre centre et périphérie fonctionnent dans les deux sens et les initiatives locales sont relayées au sein du corps des ponts et chaussées comme dans les réseaux de l’AIVF.

A partir de la thématique du stationnement, émergent de nouvelles préoccupations pour les villes. Les experts mobilisés constituent alors de nouveaux savoirs, principalement à partir d’enquêtes, permettant de circonscrire les besoins des villes. Les représentants de l’Etat ne se tiennent pas à l’écart de cette dynamique. Ils tentent de centraliser les connaissances disponibles sur ce nouveau champ d’intervention. Les réponses locales proposées sont néanmoins diverses (mises en place de commissions, SEM, agences, intervention de sociétés privées). Le cas lyonnais illustre la complexité d’une intervention dans ce secteur. Après une quinzaine d’année de débats et réflexions, la solution d’une SEM (Lyon Parc Auto) est finalement adoptée²³⁸¹. Enfin l’institutionnalisation de la thématique du stationnement au niveau des services de l’Etat renforce la prise en compte des enjeux urbains. Les problématiques de circulation urbaine et de stationnement imposent alors véritablement une nouvelle vision de l’aménagement des villes, dont les ingénieurs de l’Etat se positionnent en tant que dépositaires.