Gouverner par commissions la circulation urbaine

Notre enquête sur le gouvernement de la circulation urbaine nous a donc conduit à mettre en évidence l’institutionnalisation d’un dispositif d’action publique ouvert et partenarial. Nous avons mis l’accent sur une logique de relations, d’interdépendances et de collaborations²⁴⁵³, plutôt que sur des luttes ou des tensions. Cette logique valide l’existence des pouvoirs urbains qui s’incarnent à travers leur positionnement sur les problématiques de circulation urbaine. En empruntant aux analyses de Yannick Barthe sur la mise en débat du traitement des déchets nucléaires, on peut alors parler de « l’ouverture d’un espace de discussion »²⁴⁵⁴ des questions automobiles. Les commissions permettent en effet l’étude et la délibération dans un cadre politico-administratif de controverses techniques, avec la participation d’acteurs hétérogènes. Au sein de cet espace, le rôle des acteurs privés représentant les mondes automobiles, est déterminant. Ils participent activement à la production de l’action publique locale en matière de gestion de circulation urbaine. On repère donc une véritable interpénétration des mondes automobiles (incarnés dans l’ACR) dans le gouvernement de la circulation urbaine. A certaines périodes et sur certains dossiers, les membres ou les commissions de l’ACR jouent le rôle d’antichambre de la commission municipale de circulation. Plusieurs projets sont préalablement examinés au sein de l’ACR (en comité directeur, en commissions ou à partir de l’action personnelle de certains membres) avant d’être présentés en commission municipale puis au Conseil municipal. On retrouve ici un fonctionnement proche de celui développé par le Musée social, qui en interne, réfléchit à certains projets de lois sociales ou urbaines présentées ensuite au Parlement²⁴⁵⁵. Au-delà du rôle des acteurs privés, notre travail a permis de mettre en évidence les phénomènes de complémentarité et d’interdépendance entre les services et les représentants des collectivités locales et ceux de l’Etat, à partir notamment de la conquête et de la gestion des espaces urbains. Si nous avons montré une certaine autonomie des services techniques municipaux de la Ville de Lyon par rapport à d’autres villes, cela n’empêche pas les ingénieurs de l’Etat de prendre part progressivement, dès le milieu des années trente, aux réflexions et aux projets qui se déploient dans un cadre urbain. Cette collaboration prend forme également au sein de la commission municipale de circulation. Par ailleurs, d’autres configurations d’acteurs sont possibles. Ainsi, si les enjeux de circulation sont dans d’autres villes comme Marseille ou Nice gouvernés par les ingénieurs de l’Etat, on retrouve également des projets routiers ou de parcs de stationnement ambitieux et un fonctionnement étendu des commissions municipales de circulation.

A partir de notre étude axée sur une monographie élargie, nous avons donc pu mettre l’accent sur les préoccupations et les contextes différents qui influencent l’institutionnalisation des commissions, le rôle des élus ou le positionnement des ingénieurs des villes²⁴⁵⁶. Nous avons repéré différentes logiques de construction de foyers d’expertise locale en matière de circulation urbaine, en fonction notamment de l’appartenance ou non des ingénieurs des villes au corps des ponts et chaussées, de la participation d’organismes privés ou de la mobilisation de certains acteurs dans les réseaux nationaux ou internationaux.

Dans ce sens, l’étude des commissions municipales montre que leur institutionnalisation est dépendante de plusieurs facteurs. Le rôle du Maire, la place des Adjoints, le fonctionnement des services techniques, le positionnement des services de l’Etat, ou les liens avec la société urbaine influencent leur mise en place et leur développement. Elles connaissent toutes des épisodes au travers desquels sont discutés leur composition et leur fonctionnement, et qui peuvent aboutir à la mise en œuvre d’une action ou la production d’un document important (code de circulation urbaine à Nice et Saint-Étienne ; organisation des journées d’études des commissions municipales de circulation à Lyon et Rouen ; organisation des semaines de la circulation à Marseille). Par ailleurs, nous avons vu l’émergence de plusieurs figures centrales dans le fonctionnement de ces structures. A Bordeaux, le Maire y tient encore une place centrale. A Lyon, Lille, Rennes ou Villeurbanne, les Adjoints gouvernent la commission. A Saint-Étienne, le commissaire central de police joue un rôle majeur dans ce dispositif à partir des compétences et de la notoriété qu’il acquiert dans ce domaine. Plusieurs ingénieurs s’affirment également comme des acteurs incontournables dans ce domaine à Nice, Marseille ou Toulon. A Lyon enfin, on a repéré l’importance du rôle de personnalités issues des mondes automobiles, à la marge et au cœur de la commission municipale de circulation.

Cette enquête nous a permis de mettre en évidence les dynamiques infra et supra-nationales d’échanges entre villes, au sein d’espaces associatifs ou professionnels, à partir de revues, de rencontres, de voyages ou d’enquêtes. En ce sens, nous avons souligné que les problèmes automobiles s’inscrivent dans des scènes de discussions larges, diverses et éclatées. Si les représentants des villes ne bénéficient pas d’un accès privilégié à ces lieux de débats, les préoccupations locales ne sont pas sans lien avec les autres niveaux de discussions des problèmes automobiles. Par ailleurs, nous avons montré que plusieurs villes françaises prennent appui sur d’autres réseaux que ceux développés par l’Etat ou la capitale, pour se mobiliser au niveau de la production de savoirs et de la mise en œuvre de politiques concernant la circulation urbaine. En ce sens on peut dire que les capacités d’autonomie et d’initiatives de certaines villes, affirmées au cours de l’entre-deux-guerres, se maintiennent pendant la période des Trente Glorieuses.

Parallèlement, on a observé un repositionnement des services de l’Etat au niveau des problématiques routières à partir du milieu des années trente. Concernant les services centraux, ce mouvement est perceptible dans la construction des outils, comme la production de statistiques automobiles, la volonté d’harmoniser les réglementations de la circulation routière, ou la mise en place de commissions nationales. Au départ largement insérée dans un schéma départemental et rural, cette dynamique rencontre progressivement les villes. On voit en effet un vaste mouvement de conquête des problématiques urbaines, à partir des années trente, qui se confirme dans les années cinquante et soixante, jusqu’à la mise en place du Ministère de l’Equipement en 1966. Plusieurs structures d’études et de recherches et services centraux sont en effet mises en place avec une orientation explicite du côté des enjeux urbains, à partir notamment du fonctionnement de plusieurs divisions urbaines. La mobilisation des représentants de l’Etat sur les thématiques urbaines prend alors forme dans le cadre de la réalisation de notes importantes, la participation à des groupes de travail (au sein du Commissariat Général au Plan notamment) et à des manifestations, ou l’organisation de sessions de formation et de rencontres. Cette évolution s’affirme dans plusieurs carrières d’ingénieurs des ponts et chaussées en poste dans les services centraux et sur lesquelles nous sommes revenu.

Si ces enjeux restent plus visibles au niveau central, ils ne sont pas sans lien avec ce qui se joue sur le plan local. A partir de l’exemple lyonnais, nous avons pu suivre notamment l’évolution de certains parcours d’ingénieurs de l’Etat, dont les carrières et les compétences apparaissent de plus en plus connectées aux problématiques urbaines. Nous avons en effet observé comment ils « glissent » des problématiques routières aux enjeux urbains pour intervenir sur ces territoires via des aménagements (tunnels, ponts, trémies, autoroutes urbaines) ou la gestion des flux de circulation (carrefours, enquêtes). Toutefois, l’une des thématiques qui résiste le plus à cette conquête concerne sans doute le stationnement. Il constitue un champ d’intervention plus fortement marqué par les contextes locaux (enjeux institutionnels, jeux d’acteurs, rôle du secteur privé, topographie, avancées et problèmes techniques…) et moins investi par les ingénieurs des ponts et chaussées, à Lyon et Lille par exemple.

Les commissions municipales que nous avons étudiées, se présentent donc comme un dispositif d’action publique ancien mais original, qui permet de gouverner les enjeux de circulation urbaine. Il s’appuie sur une interface public-privé, en intégrant les représentants de divers organismes intéressés aux questions automobiles, ainsi que sur la participation de différents acteurs des sphères publiques (représentants de l’Etat et des collectivités locales, élus, administratifs, techniciens, forces de l’ordre). Il donne à voir un espace de collaboration et de pacification des enjeux, plus qu’un champ de luttes, de domination ou de lobbying. En effet, l’intégration de ces différents participants permet de « garder le loup dans la bergerie »²⁴⁵⁷. En ce sens, on a vu justement que l’ACR a été critiqué par rapport à sa participation aux projets municipaux puisque avec ce système il est à la fois juge et partie du travail municipal et peut perdre en contrepartie son indépendance.

Notre enquête a commencé au début des années dix. Elle nous a conduit à suivre le processus d’institutionnalisation d’un mode de gouvernement de la circulation urbaine autour de la mise en place de commissions, et à partir d’une sociologie politique des pouvoirs urbains. Instaurée sous une première configuration avant la Première Guerre Mondiale, la commission municipale de circulation de la Ville de Lyon est plusieurs fois « remise en route » jusqu’à devenir permanente au début des années trente. Au cours des années cinquante et soixante, elle voit ses activités se développer et se diversifier et connaît quelques épisodes polémiques (au niveau de la gestion du stationnement notamment) ainsi que des moments de réorganisation. Puis à partir de la fin des années soixante, son positionnement dans le système politico-administratif local semble remis en cause, en raison des transformations de l’environnement social et institutionnel du système de gouvernement municipal de la circulation. Nous allons revenir à présent brièvement sur ces éléments à partir desquels nous avons clôturé notre enquête.