A la fin des années soixante, on perçoit les signes d’un éclatement du système de gouvernement par commissions de la circulation urbaine. D’une part, plusieurs évolutions apparaissent et transforment les problèmes automobiles. Quantitativement, le nombre de voitures n’est plus comparable aux données établies pendant l’entre-deux-guerres ou lors la période de la Reconstruction2458. Les transports en commun sont de moins en moins efficaces et sont délaissés par les usagers2459. Les problèmes de stationnement sont de plus en plus aigus2460. La congestion de la circulation gagne la Presqu’île et entraîne une extension du centre ville sur la Rive Gauche (Part-Dieu) et le déplacement d’activités en périphérie (nouveaux quartiers, villes nouvelles).
Par ailleurs, on retrouve une démultiplication des acteurs concernés par les problèmes de transports avec l’institutionnalisation de nouvelles structures (Société d’Etudes du Métro de l’Agglomération Lyonnaise, créé en 1968, la Communauté Urbaine de Lyon, Lyon Parc Auto2461, et la Police municipale mises en place en 1969, puis le Syndicat des Transports de l’Agglomération Lyonnaise créé en 1985). De plus, ces structures rendent compte d’un changement de cadre territorial. La Courly, la SEMALY et le Sytral2462 ont notamment en charge des politiques d’agglomération. Après une période de transition marquée entre autres par un dédoublement des délégations et des commissions entre la Ville de Lyon et la Courly, se posent des problèmes de répartition des attributions. En effet, la question de l’organisation des compétences entre celles transférées en 1969 à la Courly (voirie, transports urbains, parcs de stationnement), avec le personnel administratif et technique correspondant, et celles de la Ville de Lyon (pouvoirs de police du maire, attributions de la police : contrôle partiel du stationnement et de la circulation) apparaît parfois problématique au niveau de la mise en œuvre de certaines politiques2463.
Ce basculement, opéré dès la fin des années soixante, symbolise la fin d’un modèle de gestion politico-administrative « municipale » des problèmes de circulation urbaine. Il se situe également dans un contexte marqué par la redéfinition des préoccupations locales et centrales autour des transports urbains, qui rompt avec des problématiques jusque là exclusivement automobiles. Ainsi, si l’Etat, en parallèle à la conquête de la Ville par les ingénieurs des ponts et chaussées marquée par la création du Ministère de l’Equipement en 19662464, monopolise de plus en plus l’expertise sur le plan de la circulation urbaine2465, une succession de directives et de lois vient redéfinir le secteur des déplacements urbains avec notamment en 1971, la mise en place des procédures établissant les plans de circulation2466, puis en 1982, la loi LOTI2467, qui instaure les Plans de Déplacements Urbains2468.
Enfin depuis la fin des années soixante, le développement des mouvements sociaux, la prise en compte des enjeux environnementaux et des problèmes de sécurité conduit à une plus forte participation de la société civile, qui se traduit par l’augmentation du nombre d’associations2469. Ces dernières ne peuvent plus ou ne cherchent pas à être directement représentées dans les commissions municipales. Plus généralement, il semble que la forme de délégation municipale autour des commissions municipales se dilue à partir des années quatre-vingt2470. En effet, notamment depuis les élections de 19832471, les Conseils d'arrondissement, les Comités de quartier ou même les anciens Comités d’Intérêts Locaux2472, offrent d’autres possibilités de visibilité et de formulation d’avis pour les experts ou les associations sur des questions diverses. Ainsi malgré l’arrivée en son sein de nouvelles associations, comme les Droits du piéton, la commission municipale de circulation perd son rôle d’espace de consultation et de participation pour les experts et les associations2473. Elle n’apparaît plus incontournable étant donné la complexification et la multiplicité de la représentation des associations et la diversité des expertises qui peuvent être mobilisées2474. Dans cette perspective, le cadre de référence communal et la représentativité des commissions municipales classiques semblent perdre leur position monopolistique et leur capacité de centralisation des problèmes publics locaux. Ce mouvement est confirmé par les évolutions du territoire et de la gouvernance de l’agglomération lyonnaise2475 et l’augmentation du nombre d’associations et d’actions revendicatives issues de la société civile2476. Par ailleurs, à côté des procédures classiques de consultation municipale institutionnalisées depuis la fin du dix-neuvième siècle, les procédures de délibération et de participation se sont développées2477 tout en étant mieuxencadrées par la Loi2478.
Au-delà de ces évolutions sociales et institutionnelles, la cohérence du secteur des déplacements urbains apparaît de plus en plus problématique2479, tant sur le plan de l’intermodalité, que sur celui des échelles d’intervention, avec notamment une superposition de structures, des niveaux de décisions et des enjeux entremêlés2480.
| La gestion politico-administrative du secteur des transports à Lyon aujourd’hui | ||
| Niveau politico-administratif | Acteurs et structures de la gestion des transports | Domaines d’interventions |
| Communes | Direction des Déplacements Urbains à la Ville de Lyon ; Services techniques des villes concernées ; Commissions des villes concernées. |
Circulation Stationnement (contrôle, gestion de certains parcs) Sécurité routière Modes doux |
|
Courly
Structure intercommunale |
Mission « Déplacements » ; Pôle « Déplacement » ; Commission « Transports ». |
Circulation Stationnement (gestion) Sécurité routière Transports collectifs urbains Modes doux |
| Lyon Parc Auto | Président ; Directeur ; Conseil d’administration ; Directions techniques. |
Stationnement Autolib |
| Syndicat des Transports de l’agglomération Lyonnaise, gestionnaire du PDU ; PTU de 64 communes. | Président ; Comité syndical ; Bureau Exécutif ; Equipes administratives et techniques. |
Circulation et sécurité routière (suivi du PDU) Stationnement (réalisation et gestion des parcs-relais) Transports collectifs urbains |
| Conseil Général | Pôle « Infrastructures et déplacement » ; Commission « Transports ». |
Circulation Sécurité routière |
| Services de l’Etat | Direction Départementale de l’Equipement (Service Déplacements) ; Préfecture ; SNCF. |
Circulation Sécurité routière Transports de marchandises et de personnes |
Le secteur des transports urbains est donc un secteur complexe qui mobilise des enjeux liés à la voirie (infrastructures, construction, grands travaux) ; à la réglementation et la police ; à la prévention, l’information et la promotion de la sécurité routière et du partage de l’espace public2481. Les déplacements urbains sont aujourd’hui une « compétence qui regroupe six secteurs –voirie, sécurité, circulation, stationnement, transports collectifs urbains, transports collectifs en site propre-, des savoir-faire différents (gestion, techniques, socio-économiques et aménageurs) et, enfin, qui fait appel à des milieux professionnels dotés de schèmes cognitifs tout aussi différents (services de l’Etat, entreprises exploitantes, services administratifs et techniques des collectivités locales, …). Au total, une quinzaine de professions se trouvent impliquées dans le secteur des déplacements »2482. Par ailleurs, les entreprises privées ont également un rôle de plus en plus important, notamment dans le domaine du stationnement2483 ou dans celui des modes doux2484.
En filigrane, se dessine une évolution importante en termes à la fois terminologique, technique, géographique, politique et environnemental des problèmes et des structures que nous venons de décrire. Depuis les années dix, on serait passé de problèmes liés à la circulation routière (touchant à l’automobile, la ville centre avec comme cadre de résolution des problèmes publics, la municipalité et comme mode de résolution principal la construction ou l’aménagement d’infrastructures) à des enjeux en termes de déplacements urbains (avec la prise en compte de l’intermodalité et de l’intercommunalité et les contraintes de partage de l’espace public)2485. On repère donc un glissement rendant compte d’une évolution dans l’appréhension du problème public de la circulation urbaine et dans les réponses que les autorités sont susceptibles de lui apporter. Il se trouve progressivement redéfini au fur et à mesure de l’évolution des usages de l’automobile et du paysage politico-administratif et social qui l’encadre.
Partant de questions automobiles et routières exclusives, la problématisation du problème public témoigne progressivement d’une prise en compte plus globale des enjeux de transports (intégrant les transports collectifs urbains et les modes doux) et de nouvelles préoccupations (environnement, sécurité)2486. Les catégorisations opérées par les autorités locales suivent d’ailleurs ces évolutions2487 qui sont confirmées jusque dans les changements de dénomination de commissions ou de services2488. Toutefois, ces bouleversements sont répercutés plus timidement dans le contenu effectif des politiques publiques. De réponses aménageuses et extensives (construction et élargissement de rues, augmentation de l’espace dédié à l’automobile), largement utilisées jusqu’aux années quatre-vingt2489, les programmes d’action publique intègrent progressivement une meilleure utilisation et un nouveau partage de l’espace public2490 (Zones 30, modes doux, suppression de voies de circulation dans certaines rues, suppression de places de stationnement de surface, développement de lignes de tramways et de bus en sites propres2491, mise en place de vélos en libre service)2492.
L’automobile apparaît donc comme une révolution technique et sociale majeure qui a transformé le paysage des villes et les pratiques de ses habitants tout au long du vingtième siècle. Son utilisation paraît parfois tellement incorporée dans nos habitudes et sa présence physique (matérielle, bruyante) si visible, voire écrasante au point qu’on en arrive à l’oublier en se promenant dans les rues des villes. Si bien qu’au passage, de nombreux chercheurs ont véritablement fait l’impasse sur son rôle dans leur analyse des enjeux urbains. Au-delà de ce constat, à travers notre étude, nous avons cherché avant tout à montrer que l’automobile a contribué à transformer profondément les manières de gouverner et d’administrer les villes.
Il y avait 60 000 véhicules en circulation dans le Rhône à la fin des années trente et on retrouve encore cet ordre de grandeur au début des années cinquante. Par contre en 1970, il y a plus de 400 000 véhicules en circulation dans le Département.
Cf. Montès C., 1992, op. cit.
Après avoir résisté pendant longtemps, le Maire de Lyon met en place le système du stationnement payant en 1972.
Lyon Parc Auto prend en charge l’expertise, la construction et la gestion du stationnement et des parcs de stationnement.
La Sémaly (Société d’Etude du Métro de l’Agglomération Lyonnaise) puis le Sytral (Syndicat des Transports de l’Agglomération Lyonnaise), qui remplace le STCRL, permettent notamment une autonomisation et un (re)développement du secteur des transports urbains à Lyon.
Voir les entretiens avec Robert Batailly, conseiller municipal de la Ville de Lyon et membre de la commission de circulation sous les mandats de Pradel et Collomb, 11-01-06 et Paul Feuga, conseiller municipal de 1971 à 1989, 28-11-05.
Voir Thoenig J.-C., 1987, op. cit.
Cela se traduit par des projets d’infrastructures routières et autoroutières (autoroutes urbaines notamment) portés par les services déconcentrés de ce nouveau ministère, sur le plan de la réglementation routière, sur la question des transports urbains (voir sur ce point Offner J.-M. 1988, art. cit.), et par une étatisation des politiques de sécurité routière (voir Decreton S., La sécurité routière : les différents aspects d’un service public morcelé, Thèse de Droit, Université Lille II, 1989).
Cf. Circulaire interministérielle n° 71.230 du 16 avril 1971 qui établit la procédure « plan de circulation », voir sur cette question Faivre d’Arcier B., Offner J.-M. et Bieber A., Les plans de circulation : évolution d’une procédure technique, Rapport de recherche, Ministère de l’Equipement, Institut de recherche sur les transports, Arcueil, 1979.
Loi d’Orientation des Transports Intérieurs du 30 décembre 1982.
Complétée en 1996 par la Loi LAURE (Loi sur l’Air et Utilisation Rationnelle de l’Energie du 30 décembre 1996). Voir Jouve B., Les politiques de déplacements urbains en Europe, L’innovation en question dans cinq villes européennes, Ed. L’Harmattan, Paris, 2003.
Voir sur ces points le numéro spécial « Le foisonnement associatif », Annales de la recherche urbaine, n° 89, juin 2001.
Sylvie Biarez parle également de changement dans l’interface entre la municipalité et les associations au niveau du mode de consultation, cf. Biarez, S., Le pouvoir local, Ed. Economica, Paris, 1989, pp. 262 – 269.
Avec la Loi du 31 décembre 1982 dite PLM relative à l’organisation administrative de Paris, Lyon et Marseille, qui installe notamment les conseils d’arrondissements.
Les comités d’intérêts locaux sont créés à Lyon en 1880. Voir sur ces questions Joliveau T., Associations d’habitants et urbanisation : l’exemple lyonnais (1880 – 1983), Ed. du CNRS, Paris, 1987 ; et Amzert M., « Les Comités d’intérêts locaux de l’Agglomération Lyonnaise, Grandeur et incertitudes d’une forme associative », Annales de la Recherche Urbaine, n° 89, juin 2001, pp. 70 – 78.
Cf. entretien avec Colette Olivero (14-09-04).
Cf. Blanc M., « Concertation, sociologie urbaine, citoyenneté », Annales de la recherche urbaine, n° 38, 1988, pp. 104-112.
Les échelons infra-communaux (arrondissements, conseils de quartier, comités d’intérêt local), ou supra-communaux (Communauté Urbaine de Lyon, Conseils de développement, Conférences des Maires, Région Urbaine de Lyon, Syndicat mixte d’Etudes et de Programmation de l’Agglomération Lyonnaise) sont de plus en plus sollicités pour encourager la démocratie participative ou renforcer les procédures de délibération et de concertation, voir notamment Belmessous F. (dir.), 2008, op. cit.
Entre autres : DARLY (Se Déplacer Autrement en Région Lyonnaise), Lyon-vélo, RVV (Rassemblement pour une Ville sans Voiture), La Ville à Vélo, Lyon Métro Transports Publics, « REAGIR, L’enfant et la rue », REUSSIR (Repenser l’Equipement Urbain Sans Sacrifier l’Intérêt des Riverains), AGUPE (Association Générale d’Urbanisme et de Protection de l’Environnement), Ligue contre la violence routière, ou La Rue de l’Avenir…
Voir notamment Blondiaux L., « La délibération, norme de l’action publique contemporaine ? », Projet, n° 268, 2001. Sur le développement des formes de participation de la société civile, voir Nonjon M., Quand la démocratie se professionnalise. Enquête sur les experts de la participation, Thèse de science politique, Lille 2, 2006 ; et Bacqué M.-H. et Sintomer Y., « Gestion de proximité et démocratie participative », Annales de la recherche urbaine, n° 90, septembre 2001, pp. 148-155.
Notamment par la Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, voir sur ce point les entretiens avec Nicole Bargoin (16-01-06) et Guy Frond (18-01-06), membres du Conseil Municipal de la Ville de Lyon.
Voir notamment les entretiens avec David Herquelle, Directeur de la Direction des Déplacements Urbains de la Ville de Lyon, 05-04-06 et Marine Bareille, chargée de mission à la Mission « Déplacements » du Grand Lyon, 06-04-06.
Cf. Purenne A., L’action publique par le bas, Les transports urbains de la Communauté Urbaine de Lyon, Thèse de sociologie, ENS Cachan, 2003, p. 144 et suivantes.
Voir Lefèvre C. et Offner J.-M., Les transports urbains en question, Celse, Paris, 1990.
Cf. Jouve B., 2003, op. cit., p. 81.
LPA, constitué à sa création pour être l’unique bras armé des collectivités locales dans la gestion du stationnement et la construction de parcs, n’a plus l’exclusivité des commandes publiques depuis la fin des années quatre-vingt dix et doit faire face à la concurrence de groupes privés.
Mise en place du système de vélo en libre service « Vélo’v » en 2005 par l’entreprise lyonnaise JC Decaux.
Sur le passage de la circulation aux déplacements, voir Flonneau M., 2005, op. cit., p. 255.
Cf. Perrin E., 2004, op. cit.
Comme le montre Vincent Dubois au niveau de l’évolution des interventions des pouvoirs publics dans le secteur de la culture, cf. Dubois V., 1999, op. cit.
En effet depuis 2001, la commission municipale de circulation s’intitule la commission « Déplacement – Voirie – sécurité » avec un recentrement de ses activités sur les attributions de police et un fonctionnement plus resserré à partir du Conseil Municipal, ne favorisant pas une large participation des associations, cf. entretien avec Nicole Bargoin (16-01-06) et Guy Frond (18-01-06). De son côté, le service municipal en charge des questions de circulation est devenu en 2003 la Direction des déplacements urbains, cf. entretien avec David Herquelle (05-04-06).
Cf. Bonnet J., « L’automobile dans la ville : le cas de l’agglomération lyonnaise », Géocarrefour Revue de Géographie de Lyon, vol. 72, n° 4, 1997, pp. 305-313.
Voir notamment Laisney F., « Espaces publics : une culture de résistance à l’automobile », Géocarrefour Revue de Géographie de Lyon, vol. 76, n° 1, 2001, pp. 39-45.
Voir Brunel J., Autour du tramway lyonnais, Retour sur une politique locale de transports urbains, Mémoire de fin d'études IEP de Lyon, 2001.
Voir sur ces différents points la thèse de science politique en cours de Maxime Huré sur la mise en service de vélos en libre service dans les villes françaises (sous la direction de Renaud Payre), Université Lyon 2.