Pourquoi un nouveau conflit ?

Dans un style qui tranche avec la relative impersonnalité des rapports annuels de la Smithsonian Institution, Dillon Ripley laisse transparaître une certaine amertume au seuil de son rapport de 1977. A la date où il écrit, la Smithsonian Institution est depuis plusieurs mois le théâtre d’une controverse politico-médiatique. Il lui semble qu’elle est le bouc émissaire du désarroi dans lequel se trouve la nation, lorsque retombe l’euphorie des célébrations du bicentenaire de la Révolution en 1976 :

‘In spite of the glories of the Bicentennial year, [...] the latter part of the year has had a sort of “morning after the night before” feeling. It is like cleaning up the trash at the fairgrounds after the circus has left. One wonders if it has all been worthwhile ? As the haze of autumn days shortened to the deep darkness of the most extraordinarily cold winter of ’76-’77, as the government reformed itself with a new President, hailed as a fresh voice from the hinterland to lead us into green pastures, a certain sourness, generated by uncertainty perhaps, pervaded the Washington scene. No one seemed to know quite where they were, and it was easy and characteristic under such circumstances to blame someone else.
It has been several years now since the end of the Vietnam War, and nearly half as many years since the bewildering period that culminated in Watergate. [...] Ten years later, then, with idealism as a commodity at its nadir, with disillusion as a norm, is it any wonder that to this generation the existence of institutions is questioned [...]? Government itself is suspect in the same terms. It is not only massive and growing at an exponentional rate, but is conducted by “bureaucrats” (whoever they are), faceless drones, whose honesty is in question, and whose stupidity is taken for granted, or so the current thinking goes. Similarly, governement is perceived as administered by venal hucksters called politicians, surrounded by henchmen and toadies.²³⁴ ’

Si les années qui précèdent l’audition parlementaire de 1970 sont propices à la critique des institutions fédérales et à leur réforme, la décennie suivante voit cette tendance s’accélérer. La réforme du Congrès se poursuit dès la fin 1970 : l’interdiction de l’enregistrement télévisuel et radiophonique au Congrès est levée au sein des commissions et la plupart des auditions des commissions sont désormais ouvertes au public. Les nouvelles générations de parlementaires choquent leurs aînés en remettant radicalement en cause le principe d’ancienneté qui régissait les rapports de pouvoir au sein des deux chambres. Enfin, le Congrès centralise son processus budgétaire pour mieux lutter contre ce qu’il perçoit comme des empiètements de Nixon sur ses prérogatives budgétaires. Le scandale du Watergate et la démission du président en 1974 ne font qu’accélérer l’ardeur réformatrice de la nouvelle génération de parlementaires démocrates. En 1977, alors que le président, Jimmy Carter, propose un code d’éthique pour tous les fonctionnaires fédéraux, les deux chambres adoptent un code d’éthique complétant les dispositions déjà créées en la matière en 1958 et 1959²³⁵. Cette réforme du Congrès n’aura pas été seulement le fait de parlementaires soutenus par la presse ; elle reflète également les attentes de nombreuses associations. Les élus démocrates favorables à une réforme du Congrès peuvent en effet compter avec l’activisme d’une coalition de groupes de pression, parmi lesquels Americans for Democratic Action, The Leadership Conference on Civil Rights et The National Committee for an Effective Congress ²³⁶ .

Dans le même temps, les mutations de la presse entamées dans les années 1960 se prolongent et contribuent au climat réformateur. Alors que le scandale personnel s’installe durablement dans le paysage médiatique comme mode narratif de la vie politique²³⁷, l’affaire des Pentagon Papers et le scandale du Watergate font office de catalyseur de l’évolution des médias. En 1971, la publication par le New York Times puis le Washington Post de documents confidentiels sur la politique vietnamienne des gouvernements successifs depuis 1945 défie la présidence et met sérieusement en cause sa légitimité démocratique. La relation conflictuelle entre les médias et Richard Nixon culmine, elle, dans le scandale du Watergate qui légitime un journalisme d’investigation réformateur de la vie politique. Dans cette affaire, les scandales successifs qui entourent le président sont progressivement mis au jour grâce aux efforts convergents des journalistes Bob Woodward et Carl Bernstein du Washington Post, puis grâce à ceux du Congrès, de la justice et de l’administration fédérale. Dans l’espoir d’un retour à l’âge d’or des origines démocratiques, et alors que l’on célèbre en grande pompe le bicentenaire de l’indépendance des Etats-Unis, les appels à la clarté et à la réforme institutionnelle fusent de toutes parts dans un climat de suspicion généralisée. C’est dans ce contexte que sont rendus trois rapports différents sur la Smithsonian Institution en 1977.

Pour expliquer le nouveau contrôle de 1977, les problèmes concernant spécifiquement la Smithsonian Institution ne manquent pas non plus. Les questions soulevées lors de l’audition de 1970 ne sont pas réglées et refont surface, d’autant plus que les parlementaires peinent à suivre la croissance rapide de la S.I.. Cette dernière a pris une envergure nationale à plusieurs titres. En premier lieu, son rôle de modèle et de conseiller pour les musées des Etats-Unis (reconnu par le National Museum Act de 1965) est conforté par un amendement de 1976 permettant à la Smithsonian Institution de recevoir un million de dollars annuels à cette fin jusqu’en 1980²³⁸. Ensuite, depuis l’arrivée de Ripley en 1964, la S.I. a connu une croissance sans précédent ; les musées ont contribué à la célébration du bicentenaire des Etats-Unis en 1976 par une profusion de nouvelles expositions d’envergure et par l’ouverture du spectaculaire et très populaire National Air and Space Museum. L’évolution du budget fédéral alloué à la Smithsonian Institution reflète la croissance sans précédent de ses activités. De l’arrivée de Dillon Ripley en 1964 à l’audit de la S.I. en 1970, il était déjà passé de 80 à 170 millions de dollars ; en 1976, il culmine à 281 millions de dollars, célébration du Bicentenaire oblige, et ne baisse que momentanément dans les trois années qui suivent²³⁹.

Cette croissance spectaculaire ne semble pas sur le point de s’arrêter en 1977. A cette date plusieurs projets muséographiques importants sont en cours : on parle d’un éventuel transfert du African Art Museum de la demeure historique de Frederick Douglass à la S.I.²⁴⁰ ; la Smithsonian Institution a entrepris de sauver de la fermeture le Cooper Museum of Design à New York et le réouvre en octobre 1976. Enfin le dernier site disponible pour un musée sur le National Mall met en concurrence deux projets, celui de Ripley et celui du vice-président, Nelson Rockefeller : le premier promeut la création d’un Museum of Man pour renouveler le genre obsolète des musées d’histoire naturelles et créer un nouveau genre muséographique consacré à l’histoire de l’humanité et de son environnement ; le second propose la création d’un « musée des arts et cultures des Indiens des Amériques » ²⁴¹. Depuis 1970, Ripley a même envisagé plusieurs projets d’annexes régionales de la Smithsonian Institution en Californie et dans l’Etat de Washington. Ces projets sont significatifs de l’envergure nationale désormais atteinte par le complexe des musées fédéraux ; ils reçoivent toutefois l’avis défavorable d’un Conseil des régents qui préfère cantonner les musées dans la capitale fédérale²⁴².

Par ailleurs, la S.I., tente d’accroître sa marge de manœuvre par rapport au budget fédéral en sollicitant des dons de manière plus systématique. Suite au refus du Congrès de financer le projet de Smithsonian Magazine, Ripley a recours à un don privé pour en financer le lancement en 1970. Dès 1973, son succès financier est une bonne opération commerciale pour les fonds privés et une excellente opération publique dans un contexte de crise de la presse magazine, qui dément les prévisions pessimistes de certains parlementaires²⁴³. A travers un programme de multiples activités culturelles, le National Associates Program, créé en 1970, vise à fidéliser les visiteurs de la Smithsonian Institution et à recruter d’éventuels donateurs.A partir de la même année, les efforts conjoints d’un régent, Thomas Watson, de Lynford Kautz, de l’Office of Development de la S.I. et du président du nouveau Smithsonian National Associates Program permettent la mise en œuvre d’une campagne de collecte de fonds. En 1977 est créée la James Smithson Society, réservé aux personnes dont les dons dépassent mille dollars par an. Ainsi, même si le recours aux dons privés fait partie de la tradition de la Smithsonian Institution depuis ses débuts, ses administrateurs dans les années 1970 manifestent une volonté renouvelée de diversifier leurs sources de financement.

Les secrétaires de la Smithsonian Institution ont toujours défendu son indépendance statutaire, mais le contexte institutionnel et culturel a désormais changé. Le Congrès, qui depuis longtemps subvient à l’essentiel des dépenses des musées fédéraux, leur alloue des sommes toujours plus importantes²⁴⁴. Malgré les efforts réussis de Ripley pour renforcer les fonds propres de la S.I., les musées fédéraux (en nombre croissant) sont de fait totalement dépendants des subsides du Congrès pour leur fonctionnement et leur entretien, sans parler de leur expansion. Plus généralement, le contexte est à l’implication massive de l’Etat fédéral dans la vie culturelle. Ce nouveau rôle de l’Etat instaure une nouvelle normalité, dans laquelle le discours identitaire indépendantiste de la Smithsonian Institution n’a plus valeur d’évidence²⁴⁵ .

Dans ce contexte, l’affaire du magazine suscite de vives réactions au Congrès car elle s’acompagne de déclarations d’indépendance répétées de la part des administrateurs de la S.I.. Ces derniers minimisent en particulier l’importance des fonds fédéraux dans leur budget annuel. Il est toujours possible d’avancer des chiffres exacts mais différents en fonction des paramètres retenus pour le calcul. Ainsi, selon les fonctionnaires du General Accounting Office, le budget de la Smithsonian Institution comprend 90 % de ressources fédérales, dont 80% alloués directement par le vote du Congrès. Les revenus non-fédéraux ne représenteraient donc que 10% du total. La perspective présentée par la Smithsonian Institution est sensiblement différente : un document de synthèse daté de mars 1977 estime que les contribution privées représentent « une part essentielle des ressources de l’Institution, soit entre 10 et 30%, en fonction des années ». Le même document précise que ces contributions ne constituent qu’une petite partie de la valeur totale des dons issus du privé, qui incluent par ailleurs des pièces muséographiques²⁴⁶. En 1982, le trésorier de la Smithsonian Institution (qui ne semble pas avoir tiré les leçons de l’ire des parlementaires en 1970 et 1977) annonce dans son rapport annuel que 42% du budget total provient d’autres sources que le budget voté pour la S.I. par le Congrès. Pour arriver à ces résultats fort dissemblables, la perspective retenue est plus ou moins recevable. Le chiffre avancé par le trésorier de la S.I. n’est pas faux, mais il passe notamment sous silence le fait que la Smithsonian Institution reçoit des sommes importantes des ministères, des agences fédérales et des agences fédérales indépendantes, notamment pour ses programmes de recherche scientifique²⁴⁷. Il s’agit donc également de subsides accordés par le Congrès, même si leur cheminement est indirect. Les chiffres avancés par le General Accounting Office reflètent donc plus fidèlement l’équilibre réel des ressources dont dispose la Smithsonian Institution ²⁴⁸.

Depuis 1964, la Smithsonian Institution trouve en Peter Powers un promoteur acharné de l’indépendance. En tant que premier expert juridique attaché au secrétariat, Powers rassemble et construit un argumentaire qui valorise les contributions privées et le revenu que la S.I. tire de son capital, tout en mettant au second plan les fonds annuels alloués par le Congrès. Dans le document de mars 1977 cité plus haut, alors qu’une première enquête est lancée à l’appel du Sénat sur la S.I., Powers élabore un document récapitulatif de ses arguments. Le passage qui suit tire un bilan de l’action de la Smithsonian Institution au cours de son histoire :

‘In the course of its development, which has paralleled the growth of the nation, the Institution has been faithful to its trust mandate and, at the same time, has achieved a great many of the specific objectives which its Congressional supporters since John Quincy Adams have envisioned. The achievements of the Smithsonian, nationally and internationally, are due in essential part to the energy and discretion with which successive Boards of Regents, Secretaries and staff have used the independent trust resources to venture into new fields “for the increase and diffusion of knowledge among men” and to encourage the private gifts without which the national museums would scarcely exist. The judgement of Congress in assigning to the Board of Regents and Secretary the responsibility for selecting the most appropriate of the myriad opportunities offered to the Institution has repeatedly been vindicated and reaffirmed in the very substantial appropriations of federal resources to the Institution.²⁴⁹ ’

Le passage est typique des circonvolutions de l’argumentaire indépendantiste à la Smithsonian Institution. L’indépendance accordée par l’Etat à la S.I. serait confirmée par les sommes importantes que lui accorde le Congrès chaque année. Dans le même temps, Powers minimise le rôle de la contribution financière de l’Etat dans le succès de la Smithsonian Institution, en attribuant « l’essentiel » de ce succès à l’utilisation des revenus du capital légué par Smithson. Avant tout, il établit une distinction nette entre la mission donnée par Smithson – une mission universaliste – et le rôle national que lui donnent les parlementaires depuis John Quincy Adams. Qu’il parle des fins ou des moyens, Powers fait donc un argumentaire résolu contre l’intégration de la Smithsonian Institution dans l’Etat nation, en sous-estimant les ressources provenant de l’Etat, en ignorant l’imbrication de la S.I. dans l’organisation fédérale et en mettant au second plan la dimension nationale de la mission de la Smithsonian Institution.

Le document prend tout son intérêt lorsque l’on se penche sur ses destinataires. Divers éléments permettent de supposer que Peter Powers l’a présenté à la sous-commission budgétaire qui auditionne chaque année la S.I : l’archiviste actuelle de la S.I., Pam Henson, rapporte qu’au début d’une audition budgétaire, Peter Powers a lu à Sidney Yates, le président de la sous-commission, un texte défendant la thèse de l’indépendance de la Smithsonian Institution. Cette description semble correspondre au document dont il vient d’être question. Le témoignage de Pam Henson ne précise pas la date de cette audition, mais elle ne peut pas avoir eu lieu avant 1975, année au cours de laquelle Yates devient le président de la sous-commission. De plus, le texte de Powers décrit plus haut est daté du mois de mars 1977. Il est donc vraisemblable qu’il ait été écrit à l’intention de la sous-commission, puisque l’audition budgétaire de la Smithsonian Institution a lieu le 24 mars.

Dans l’épisode relaté par Pam Henson, Sidney Yates remercie Peter Powers pour sa présentation, en lui faisant remarquer de manière sarcastique qu’il ne connaissait pas ces caractéristiques de la Smithsonian Institution et que si elle était effectivement indépendante du pouvoir fédéral, les assistants parlementaires avaient fait une erreur en programmant une audition consacrée à ses demandes budgétaires. Yates clôt ainsi la séance, remettant momentanément en cause l’attribution du budget fédéral annuel de la Smithsonian Institution. La lecture d’un argumentaire indépendantiste par Powers et la réaction de Yates montrent l’importance que prend la question au printemps 1977.

Quelques années plus tard, lors d’un entretien d’histoire orale, Phillip Hugues explique la crise de 1977 en affirmant que les acteurs de la Smithsonian Institution ont trop mis en avant le statut « privé » de leur établissement²⁵⁰. Pourtant le conflit ne peut être réduit à une mauvaise gestion des relations publiques de la S.I. à destination du Congrès. L’assurance que manifestent les acteurs dans leur discours accompagne le développement de diverses activités à la Smithsonian Institution dont le financement indépendant échappe au contrôle des parlementaires²⁵¹. De plus, la croissance spectaculaire des musées nationaux implique à la fois une plus grande dépendance financière envers le Congrès et une plus large autonomie de la Smithsonian Institution, puisque celle-ci est statutairement indépendante dans sa politique muséographique. En d’autres termes, et comme le souligne Herbert Simon, l’équilibre entre l’autorité centrale de l’Etat et les délégations de pouvoir qui lui permettent de fonctionner est en constante évolution²⁵². La crise de 1977 procède d’une réévaluation de cet équilibre.