1/ Les Fonds d’entretien routier

Les Etats membres de la CEMAC ont créé des Fonds d’entretien routier (FER) qui sont des structures chargées de mobiliser les ressources pour l’entretien des routes. Les statuts et modes de gestion des Fonds varient peu d’un pays à l’autre. Celui du Cameroun et de la République centrafricaine sont placés sous la gestion directe de l’Etat, alors que celui du Tchad est un Fonds routier de 2ème génération⁴²¹, une entité administrative autonome disposant d’un statut d’établissement public. Ces Fonds routiers de 2ème génération sont jugés plus efficaces car leur dispositif permet de responsabiliser les usagers de la route, de mobiliser plus de ressources qui sont affectées à l’entretien routier, et d’apporter la transparence dans la gestion.

Les Fonds d’entretien routier sont des établissements publics à caractère administratif créés pour remplacer les administrations d’Etat dans la gestion des routes. Ils sont dotés de la personnalité morale, de l’autonomie financière et de gestion. Et, leur gestion est axée sur le principe de commercialisation des routes, dans le but d’assurer l’efficacité économique qui a longtemps manqué aux Ministères des Travaux Publics. L’un des intérêts du recours à un établissement public comme le FER, qui dispose de son autonomie administrative est justement la possibilité de le faire gérer par un conseil, ou un Comité composé de représentants des différents intérêts concernés par cette gestion. Certains Comités sont librement recrutés, par la voie de l’élection ou de la cooptation, et sont homogènes dans leur composition. Ils ne comprennent que des personnes directement intéressées par la gestion routière.

D’autres Comités sont, en revanche, pluriels dans leur structure. C’est notamment le cas des FER dont les membres du conseil d’administration sont nommés par l’Etat, et qui sont composés de ses représentants, des représentants des usagers, des agents du FER et des personnalités qualifiées. Au Tchad par exemple, sur les treize membres du comité de gestion, cinq représentent des usagers de la route et trois les opérateurs économiques ; les cinq derniers représentent l’Etat⁴²². Une telle composition de l’organe de gestion des routes permet aux usagers d’influencer et d’avoir une emprise sur les processus de décision en matière d’entretien des routes. Par ailleurs, partant de l’idée que les décisions des FER sont mieux acceptées si leur sens est connu et compris, une véritable politique d’information et de diffusion est mise en place dans le but d’obtenir l’adhésion des usagers de la route à cette politique⁴²³.

L’exigence de la qualité est recherchée, notamment à travers l’amélioration des performances des Fonds d’entretien routier. C’est ainsi que leur fonctionnement mime l’organisation juridique des échanges privés qui vise à améliorer la qualité des prestations qu’ils offrent. Ils bénéficient d’une autonomie de gestion qui leur permet de se dégager de la tutelle de l’Etat. Cela est capital car cette indépendance leur permet de disposer des moyens nécessaires à leurs politiques. Ainsi, ils ont un budget propre, ont le pouvoir de recouvrer et de gérer des ressources, avec le seul souci de performance. La tutelle de l’Etat n’agit pas par voie de commandement, mais par la fixation de critères et de règles du jeu sur la base d’un contrat.

L’autonomie de gestion allège la subordination des FER vis-à-vis de l’Etat. Elle a un lien avec la notion de responsabilisation qui incite ses dirigeants à améliorer leurs résultats. Elle est donc devenue synonyme d’efficacité et d’une recherche de performance pour répondre aux attentes des « usagers contributeurs ». Cette efficacité est aussi recherchée à travers l’utilisation de la technique de rationalisation des choix budgétaires (RCB) qui a notamment conduit les Etats membres de la CEMAC à définir un réseau routier intégrateur et prioritaire ⁴²⁴ .

L’adoption de la politique de rationalisation des choix budgétaires⁴²⁵ dans le secteur des infrastructures routières s’est traduite par la décision des Etats membres de la CEMAC d’utiliser les ressources disponibles le plus efficacement possible ; en limitant l’étendue du réseau routier en fonction des moyens financiers disponibles ; en décidant de ne construire des routes additionnelles que si les ressources nécessaires à leur entretien sont disponibles. C’est aussi ce principe qui a conduit la CEMAC, ainsi que la Communauté économique des Etats de l’Afrique centrale (CEEAC), a définir un Plan directeur consensuel des transports qui vise à réaliser un réseau routier rentable, reliant les capitales entre elles, et qui tienne compte des contraintes financières de la région. Le principe de rationalisation des choix budgétaires permet ainsi d’éviter les erreurs du passé où les pouvoirs publics se préoccupaient des projets routiers à faible valeur ajoutée économique, mais qui étaient visibles et politiquement crédibles⁴²⁶.

Un autre principe de fonctionnement des FER est la commercialisation qui instaure une politique de tarification routière. Il s’agit de dépasser le stade d’une « gestion sociale des routes », pour les gérer comme une entreprise soucieuse de son efficacité. A cet effet, les routes sont traitées comme un service marchand, financé non par le budget de l’Etat, mais par des redevances d’usage spécifiques pour l’entretien routier, directement acquittées par les usagers, et administrées sous leur propre contrôle. Cette politique est en adéquation avec les lois du marché. Mise en place dans le cadre des Programmes de politiques de transport en Afrique subsaharienne ⁴²⁷ , la commercialisation des routes rompt ainsi avec la gratuité, un système dans lequel aucun versement n’est exigé de l’usager pour accéder à l’ouvrage. Lorsque ce versement existe, il n’était pas représentatif du coût réel du service. Cette nouvelle politique de tarification routière doit être distinguée du système d’affectation des ressources qui a prévalu.

La tarification routière est un type de réforme institutionnelle par lequel on passe d’une situation antérieure classique, dans laquelle l’entretien des routes, financé sur le budget général de l’Etat, était exclusivement géré par l’administration d’Etat, à une nouvelle situation où l’entretien routier, financé par des redevances d’usage, constituant le tarif routier, est cogéré par l’administration, les gestionnaires de réseaux routiers et par les usagers. Cette politique de tarification se distingue clairement de l’affectation des ressources à l’entretien des routes.

L’affectation consiste à réserver le produit de certains impôts perçus par l’Etat au financement des dépenses d’entretien routier. Elle a débouché sur les carences qui ont été observées⁴²⁸ dans la gestion routière en Afrique subsaharienne et auxquelles il fallait apporter une solution. La tarification, elle, est un système de perception des redevances qui ne font pas partie du régime fiscal global (à l’instar des redevances d’atterrissage perçues par les aéroports, elles ne font par partie des taxes sur les ventes, et des droits de douane perçus par l’Etat). Ces redevances d’usage des routes sont déposées dans les comptes spéciaux de l’administration prestataire de service. Elles créent, pour les services routiers, une « clientèle », les responsabilise vis-à-vis des usagers et établi un lien très net et fort entre les recettes et les dépenses. Elles leur servent, par conséquent, à imposer une discipline budgétaire.

L’idée de la tarification est que l’entretien routier est un service rendu au client qui est son utilisateur. Celui-ci paie le service qu’il retire de l’utilisation de la route, sous la forme d’un prix ou d’un tarif. De ce fait, le prix payé est proportionnel à l’utilisation qu’il fait du réseau routier. L’usager de la route contribue ainsi à payer un droit d’accès au réseau, ensuite un droit d’usage des routes. Le droit d’accès au réseau prend la forme d’une vignette pour le résident local, et pour les étrangers d’un droit de transit international payé lors du passage du véhicule à la frontière. Quant au droit d’usage des routes, il doit refléter l’utilisation effective du réseau. La consommation de carburant en est un bon indicateur, et sert d’assiette pour son paiement.

Cette redevance pétrolière constitue la plus grande part des revenus des Fonds d’entretien routier. Elle s’inscrit dans la structure des prix de carburant, en sus des taxes, comme une charge à payer pour l’utilisation de la route. La redevance à l’essieu est aussi un bon instrument qui permet de faire payer les camions et les autres usagers qui dégradent davantage le réseau. Ces usagers doivent proportionnellement payer davantage pour l’entretien des routes. Ces droits à payer par l’usager peuvent prendre d’autres formes, comme le droit de péage. Le tarif routier est constitué de ces droits dont le barème est établi de sorte que chaque classe de véhicule couvre ses coûts marginaux, et que l’ensemble des véhicules assurent collectivement les frais d’exploitation et d’entretien des routes. Cependant, la tarification peut entraîner des fraudes. Par exemple, certains véhicules circulent sans plaques d’immatriculation et sans assurance, et les frais d’administration du système de péage sur les routes et les ponts dépassent parfois les recettes que génère le fonctionnement de structures chargées de la gestion de ces péages. Ces défaillances expliquent l’insuffisance des moyens qui sont mobilisés par les FER, en comparaison des besoins d’entretien courant et périodique des routes.

Au Tchad, les ressources du FER s’élevaient, en 2004, à 6 milliards de FCFA alors que les besoins d’entretien du réseau sont de l’ordre de 9 milliards. En RCA, ces ressources s’élèvent à environ 2,4 milliards en 2005, alors que les besoins d’entretien sont de l’ordre de 10 milliards. Au Cameroun, les ressources du FER se montent à 33 milliards de FCFA en 2005, face à un besoin d’environ 40 milliards. Ainsi, il est clair que les fonds routiers manquent de ressources pour assurer l’entretien courant annuel et périodique des réseaux routiers.

Dans sa Stratégie Nationale des Transports⁴²⁹, la République du Tchad a défini un plan d’action en matière d’entretien routier à l’horizon 2010. Dans cette stratégie, le Tchad envisage d’affecter au FER une partie significative des ressources pétrolières par le Bureau de la fiscalité pétrolière⁴³⁰ et d’augmenter le recouvrement des redevances d’affrètement. Le Cameroun a mis en place un Programme de Sécurisation des Recettes Routières en mars 2005 dont l’objectif est de mobiliser des ressources pour le FER, dans le cadre de la taxe sur les carburants, des taxes de péages, des amendes, des taxes de transit ou encore des taxes à l’essieu⁴³¹.

Un autre problème des Fonds d’entretien routier est le non respect des limites relatives aux charges à l’essieu sur l’ensemble du réseau routier par les transporteurs. Les pratiques des surcharges de véhicules constituent la cause majeure de détérioration du réseau routier. La plupart des transporteurs justifient cette pratique par le fait que « les prix de transport sont très bas et ne reflètent pas la réalité des coûts⁴³² ». La réglementation des charges à l’essieu existe bien dans tous les pays, mais elle n’est pas souvent appliquée. Les difficultés sont liées au caractère partiel du contrôle. C’est ainsi qu’au Cameroun, par exemple, sur le parc de véhicules, les camions citernes ont été exemptés de pesage jusqu’au 1er avril 2004 et l’entrée en vigueur des amendes les concernant est programmée au 1er avril 2005. Sur le réseau routier bitumé, seules cinq stations de pesage sont opérationnelles sur les 8 existants⁴³³, ce qui offre la possibilité aux contrevenants d’emprunter des itinéraires de contournement, accélérant ainsi la dégradation des axes non protégés⁴³⁴. Il n’y a pas de contrôles mobiles et inopinés par la gendarmerie.

Ainsi, les pratiques de surcharges à l’essieu constituent un problème récurrent pour l’efficacité de l’entretien routier pour lequel il faut trouver des solutions. Il conviendra, dans le cadre d’une réglementation régionale, d’harmoniser les normes, procédures de contrôle du gabarit, poids et charges à l’essieu des véhicules lourds de transport routier de marchandises. Il faut également généraliser l’installation des postes de pesage/péage et privatiser leur gestion. Ce sont là les mesures à prendre pour sécuriser les ressources destinées aux infrastructures.

Enfin, le financement des infrastructures routières dépend de la capacité des Etats membres à mobiliser d’autres ressources, comme la taxe communautaire d’intégration, pour financer des actions de préparation des projets de transports intégrateurs (collecte des données, études)⁴³⁵.