1919-1924 : de la loi du 25 octobre 1919 à celle du 3 janvier 1924

La loi du 6 janvier 1919 institue les offices agricoles, en vue de provoquer l’intensification de la production agricole, mais son article 2 précise que ces organismes doivent être remplacés par des chambres d’agriculture, dès que celles-ci seront créées. Le 25 octobre 1919, une loi est finalement votée. Extrêmement ambitieuse, elle prévoit notamment que « les chambres d’agriculture présentent, au Gouvernement et aux conseils généraux de leur circonscription, leurs vues sur toutes les questions qui intéressent l’agriculture : elles sont obligatoirement consultées sur la création, dans le département, des établissements d’enseignement agricole ou vétérinaire, des stations agronomiques et œnologiques, ainsi que les foires et marchées ; sur les changements projetés dans la législation, en tout ce qui touche aux intérêts agricoles, et notamment en ce qui concerne les contributions indirectes et les octrois, l’emploi des eaux ; sur les tarifs des douanes, sur les tarifs et règlements des services de transports et autres, concernant l’agriculture ; sur les usages agricoles ; sur l’établissement de caisses régionales de crédit agricole ; sur les projets de règlements locaux en matière d’agriculture ; sur l’exécution des travaux publics intéressant l’agriculture ; sur la distribution des fonds généraux et départementaux destinés à l’encouragement de l’agriculture ; sur les reboisements et suppressions de forêts, et sur toutes les questions concernant l’agriculture ».

Selon l’article 36, les chambres d’agriculture « peuvent créer ou subventionner tous établissements, institutions ou services d’utilité agricole » et s’en suit une liste très détaillée des types d’organismes visés. Les chambres d’agriculture sont habilitées à créer des œuvres collectives et des travaux d’intérêts agricoles. Elles ont des compétences en matière de déboisement et de reboisement, d’autorisation des animaux reproducteurs, de création de caisses d’assurances et de « petites propriétés paysannes et ouvrières », de main-d’œuvre et de migrations saisonnières interrégionales et de « contrôle de la loyauté des transactions habituelles à l’agriculture ». Enfin elles peuvent, en vertu de l’article 42, « exercer des poursuites contre ceux qui mettraient en vente des semences ou des engrais qui leur paraîtraient contraire à l’intérêt agricole ».

D’après la loi du 25 octobre 1919, les chambres d’agriculture se composent de « membres élus au scrutin de liste par arrondissement, en nombre égal à celui des cantons du département » et « d’un délégué des sociétés et syndicats agricoles de chaque arrondissement, constitué depuis dix ans et percevant effectivement des cotisations de leurs membres ». Sont électeurs : « 1. Les agriculteurs, éleveurs, viticulteurs, arboriculteurs, horticulteurs, pépiniéristes, jardiniers, maraîchers, habitant dans la commune depuis un an au moins et exploitant un fonds rural ou forestier en qualité de propriétaires, d’usufruitiers, d’usagers, de régisseurs, de locataires, de fermiers, de colons partiaires, de métayers ou de domaniers ; 2. Les ouvriers agricoles, à la conditions qu’au moment de la publication des listes électorales, ils habitent dans la commune et exercent cette profession depuis trois ans au moins ; 3. Les propriétaires, usufruitiers ou usagers d’un fonds rural ou de propriétés forestières qui n’exploitent pas eux-mêmes leurs fonds, mais qui, depuis trois ans au moins, possèdent lesdites exploitations ; 4. Les anciens cultivateurs ayant exercé pendant neuf ans au moins dans la circonscription de la chambre d’agriculture ; 5. Les directeurs, professeurs et répétiteurs des établissements d’enseignement agricole, horticole, forestier et vétérinaire ; les directeurs des bergeries et vacheries nationales, des haras et des stations agronomiques et œnologiques ; les professeurs titulaires de chaires de chimie agricole et de sciences nouvelles agricoles ; les professeurs départementaux et spéciaux d’agriculture résidant dans le département ; les vétérinaires [ainsi que] les femmes remplissant les conditions exigées par les paragraphes 1 er , 2, 3, 4 et 5 du présent article, et celles qui, au cours de la dernière guerre, pendant l’absence de leur mari, père, frère, ont dirigé leur exploitation agricole, sont également électrices, dans les mêmes conditions de nationalité, d’âge et de capacité » ²⁹⁰.

Cette loi, comme celle du 20 mars 1851, ne fut pas appliquée : « les efforts conjoints du ministère de l’Agriculture et de la toute récente Confédération nationale des associations agricoles (CNAA) obtinrent que l’application en soit différée, et la loi fut remise sur le chantier parlementaire » ²⁹¹. Le 30 mars 1920, l’Assemblée nationale vote un projet qui proroge d’un an les délais d’application de la loi sur les Chambres d’agriculture en vue de permettre les remaniements nécessaires ²⁹². Selon Christiane Mora, les problèmes posés par la loi de 1919 sont relatifs au débat autour du droit de préemption que l’on veut accorder aux chambres d’agriculture et autour de la défense de la petite propriété ²⁹³. Les 29, 30 et 31 mai 1920, le congrès de la CNAA, qui se tient à Tours, est le théâtre des premières tentatives, réussies, de « refonte de la loi » : les propositions faites par l’UCSA sont retenues – « le conflit s’était cristallisé dans la définition du corps électoral qui devrait désigner les membres des futures chambres d’agriculture ; les associations souhaitaient un corps électoral composé au moins pour moitié par les groupements agricoles, de façon à réduire l’importance du suffrage universel, les chambres seraient ainsi, à leurs yeux, réellement l’émanation du "suffrage corporatif" et seraient une étape vers l’organisation autonome de la profession par rapport à l’État » ²⁹⁴. Posent problème aux organisations agricoles à la fois la faible place accordée aux délégués des organisations professionnelles agricoles, parmi les électeurs et parmi les élus, et le droit de vote accordé aux directeurs d’institutions agricoles publiques. L’Union du Sud-Est des syndicats agricoles (USESA) est très présente dans les débats. Ainsi lit-on dans les pages de son organe de presse : « les 29, 30 et 31 mai s’est tenu à Tours le deuxième congrès de l’Agriculture française. L’USE […] lui a porté le concours d’une collaboration vraiment effective. Elle a spécialement mis sur pied un projet complet sur les chambres d’agriculture longuement étudié par son comité de contentieux et approuvé par le Conseil, fournissant sur tous les points des solutions précises et rédigées » ²⁹⁵.

Comme le remarque Christiane Mora, « les luttes d’influences autour de cette loi éclairent bien la position des associations agricoles » ²⁹⁶. La lecture des articles consacrés à la question des chambres d’agriculture dans le Bulletin de l’USESA montre combien l’ensemble des dispositions de la loi du 25 octobre 1919 heurte les organisations professionnelles agricoles ²⁹⁷. Le cadre départemental n’est pas celui que préfèrent les dirigeants de l’USESA comme ceux de l’Union des Alpes et Provence, qui semblent préférer les échelons de l’arrondissement et de la région : « c’est ainsi que nous pensons qu’il faudrait donner aux chambres d’agriculture comme base, non pas le département, mais l’arrondissement, en ce sens que ce soient les élus de chaque arrondissement, qui puissent décider à quel centre régional l’arrondissement va adhérer et non pas les élus de chaque département. Il est, en effet, bien certain que les arrondissements d’un même département auront parfois des intérêts divergeants [sic] en ce qui concerne le choix du centre régional auquel ils désirent être rattachés ». Dans le même temps, le maintien d’élections dans le cadre départemental est souhaité et souligne la volonté des organisations professionnelles agricoles installées de favoriser leur mainmise sur les futures élections. C’est Raymond Gavoty, député « Entente républicaine et démocratique » du Var depuis novembre 1919, et président de l’Union des Alpes et Provence, qui rapporte un projet au nom de la commission de l’Agriculture de l’Assemblée nationale ²⁹⁸. Ce viticulteur de Flassans, adhérent du parti républicain et social « s’occupa avec une très grande activité des problèmes de l’agriculture : il ne cessa, par des propositions, des rapports, au cours des discussions budgétaires et autres, d’intervenir en faveur du monde rural [et] se distingua en particulier comme rapporteur de la loi sur les chambres d’agriculture » ²⁹⁹. À la fin de l’année 1921, l’Assemblée nationale et le Sénat votent un texte prorogeant à nouveau les délais d’application de la loi du 25 octobre 1919 jusqu’au 1er janvier 1923. Enfin, dans les derniers jours de décembre 1921, les députés votent un texte qui abroge purement et simplement la loi du 25 octobre 1919.

Le 5 décembre 1922, au Sénat, est mis en discussion le projet de loi adopté quelques jours plus tôt par les députés, et rapporté par Émile Chomet. Édouard Roche, sénateur ardéchois siégeant sur les bancs de la « Gauche démocratique », intervient dès les premiers instants de la discussion générale, et longuement, pour envisager des garanties concernant la prorogation des offices agricoles départementaux, mais pas seulement. Ses préventions à l’endroit des menées corporatistes sont très lisibles : « Puisqu’il s’agit de représentation professionnelle, je demande à préciser tout de suite un point important. Je voudrais qu’il fût bien entendu que le fait d’instituer des chambres d’agriculture ne constitue pas une avance de notre part aux desseins de ceux qui élèvent la représentation professionnelle à la hauteur d’une doctrine (Très bien !) » ³⁰⁰. Alors qu’est examiné l’article de la loi sur les recettes ordinaires des chambres d’agriculture, un amendement est proposé. Il est l’œuvre des sénateurs Joseph Faure, fondateur du Syndicat agricole d’Argentat en 1905, de la Fédération des associations agricoles de la Corrèze en 1918 et de la Fédération des associations agricoles du Centre-Sud depuis 1921, année où il est élu sénateur du département de la Corrèze, et de ses deux colistiers d’alors, le journaliste Henry de Jouvenel et le médecin François Labrousse, inscrit au groupe de la « gauche démocratique radicale et radicale-socialiste ». S’y adjoignent Maurice Gueuser, exploitant agricole de Seine-et-Oise, inscrit au groupe de l’« Union républicaine », Léon Roland, propriétaire agricole de l’Oise, ingénieur agronome, et enfin Gaston Carrière, ingénieur agricole du Lot-et-Garonne, également proche de la « gauche démocratique radicale et radicale-socialiste ». Cet amendement prévoit d’ajouter aux ressources envisagées « les centimes additionnels qu’elles auront la faculté de percevoir sur le principal de la contribution foncière de la propriété non bâtie à recouvrer sur les exploitants et dans la limite qui sera déterminée chaque année par la loi de finances, [ainsi que] les taxes, droits ou primes en rémunération des services qu’elles rendent ». Le rapporteur du projet de loi, au nom de la commission de l’agriculture, « demande de rejeter dans cet amendement le 1 er alinéa relatif aux centimes additionnels ». Joseph Faure intervient alors très longuement pour défendre la nécessité d’accorder aux futures chambres d’agriculture la faculté de se créer des ressources financières par des centimes additionnels.

Le ministre de l’Agriculture se dit partisan de cet amendement, mais admet qu’il faut céder devant l’opposition nette et formelle de la commission des finances. Henry Chéron tente de clore la discussion sur ces mots : « Il faut en finir ! Nous vous proposons une concession dans l’esprit de transaction que je vous ai indiqué, et je me tourne vers les auteurs de l’amendement en les suppliant de vouloir retirer, si justifié qu’il soit, le texte qu’ils ont déposé, et cela pour permettre à la loi d’aboutir rapidement ». Joseph Faure s’incline : « Devant les puissantes raisons qui viennent d’être exposées par M. le ministre de l’Agriculture, et son désir de faire aboutir sans tarder le projet de loi instituant les chambres d’agriculture, quitte à modifier plus tard leur statut pour leur permettre de jouer le rôle utile qu’on est en droit d’attendre d’elles sur le terrain économique, nous retirons très volontiers notre amendement » ³⁰¹. Le projet de loi est donc adopté. Aussitôt, il en est question au sein du conseil d’administration de l’USESA : « M. Voron analyse et commente le texte de loi voté par le Sénat. Les inconvénients l’emportent tellement sur les avantages que le Conseil est nettement d’avis de demander à nos représentants de la Chambre de repousser ce projet. Comme il est trop tard pour réaliser l’accord des deux Chambres sur un texte nouveau avant le 31 décembre 1922, date d’expiration du délai d’application de la loi du 25 octobre 1919, le Conseil se rallie à un vœu demandant le vote avant cette date d’une loi abrogeant celle du 25 octobre 1919, afin que le Parlement ait toute liberté pour délibérer sur un nouveau projet. Communication sera faite à M. de Monicault de cette décision ».

Alors que le projet voté en décembre 1922 prévoyait que « tous les agriculteurs vraiment professionnels devaient être électeurs dans ce pays de suffrage universel », les modifications apportées au cours de l’année 1923 à l’Assemblée nationale ont conduit à élargir le collège électoral à « des délégués désignés, au scrutin de liste, à raison d’un par arrondissement ou circonscription électorale, par les associations ou syndicats agricoles du département », et la question des centimes additionnels a été réintroduite dans le texte, de manière facultative. C’est, comme l’année précédente, Joseph Faure qui prend la parole, en ces termes : « Messieurs, si je suis monté à la cette tribune, c’est pour faire entendre la voix paysanne, la voix d’un remueur de terre qui est resté toute sa vie, jusqu’à quarante-six ans, parmi ces infatigables travailleurs du sol, qui a pu se pénétrer de leur desiderata et qui croit être qualifié pour traduire ici leur revendications ». Son préambule grandiloquent n’oublie personne parmi les partisans et possibles soutiens du projet de création de chambres d’agriculture, et retrace les grandes étapes de celui-ci depuis la Monarchie de Juillet. Surtout, Joseph Faure se pose en porte-parole des organisations agricoles, se faisant « l’écho de nombreuses associations agricoles, groupant plus de 3000 syndicats ayant près de 700 000 adhérents, qui sont, pour ainsi dire, autant de chefs de familles rurales, représentant l’élite de la population des campagnes ». Il sous-entend que toutes – il cite notamment « la confédération nationale des associations agricoles du Sud-Ouest, la société nationale d’horticulture de France, l’union du Sud-Est des syndicats agricoles, la confédération générale du lait, la fédération des associations agricoles corréziennes, l’union des syndicats agricoles des Alpes et de Provence, le syndicat national des vétérinaires de France et des colonies, le syndicat central des agriculteurs de France, le syndicat des agriculteurs de la Manche, la société des viticulteurs de France, la fédération des viticulteurs carentais, l’union commerciale des horticulteurs et marchands grainiers de France, etc. » – souhaite l’adoption du texte sans modifications.

Les craintes et les menées contraires restent très présentent au sein du Sénat. Édouard Roche intervient plusieurs fois pour faire part de sa peur de voir les chambres d’agriculture réduire à néant l’action des syndicats agricoles. Henry de Jouvenel défend avec opiniâtreté la faculté pour les chambres de prélever des centimes additionnels. Dominique Delahaye intervient longuement et fait part de son expérience de président de la chambre de commerce d’Angers – par ailleurs cet industriel, fervent catholique et anti-républicain, fonda et présida « l’Association des présidents de chambres de commerce de France » ³⁰² – : pour lui, le fait de refuser de voter des ressources financières aux chambres d’agriculture, et donc de les rendre dépendantes des subventions d’État, est un moyen de les « apprivoiser », voire de les soumettre, comme on aurait tenté de faire avec lui quand, en 1899, il « proposai[t] de fonder l’assemblée des présidents de chambres de commerce, [alors que] cette fondation était considérée comme subversive » ³⁰³. Malgré les nombreuses interventions en faveur du vote du 5e alinéa de l’article 34 sur le budget des chambres d’agriculture, ajoutant aux recettes prévues, « des centimes additionnels, jusqu’à concurrence de dix au maximum, qu[e les chambres d’agriculture] auront la faculté de percevoir sur le principal de la contribution foncière de la propriété non bâtie » ³⁰⁴, celui-ci est rejeté par les sénateurs, tandis que le reste du texte est adopté sans autre notable modification.

Christiane Mora souligne avec justesse combien « il ressort de ce débat que les Chambres d’Agriculture, malgré les pouvoirs réels qui leur seront cependant attribués par la suite, sont dès l’abord enfermées dans le cadre d’attributions essentiellement consultatives ». Le gouvernement refuse de supprimer les Offices agricoles départementaux, qu’il peut contrôler, et, pour elle, « ce maintien revient alors à condamner d’avance les Chambres professionnelles à un rôle secondaire et honorifique ». Les craintes des dirigeants des organisations agricoles dominantes sont cependant vives, comme le montre le rapport d’Adrien Toussaint, délégué général de l’Union centrale des syndicats agricoles (UCSA) : « La crainte manifestée à maintes reprises par le rapporteur et les congressistes dans leur grande majorité est double : crainte de l’emprise des pouvoirs publics, républicains, sur le monde agricole par interdépendance des futures Chambres et de l’administration de l’agriculture ; crainte de voir les associations traditionnelles et leurs dirigeants écartés de la direction des nouvelles assemblées officielles par l’administration (rôle officieux), ou même plus simplement par l’expression du suffrage universel des agriculteurs (petits exploitants et ouvriers agricoles compris) » ³⁰⁵. Le 3 janvier 1924, est votée, dans la précipitation et sans grande conviction, la loi qui sera appelé ensuite la « charte organique des chambres d’agriculture » ³⁰⁶.