À propos de l’article 7 : l’APPCA devance l’appel

Plus d’un an auparavant, le 27 juillet 1960, se tenait à la Maison des chambres d’agriculture, au 11bis rue Scribe, dans les bureaux de l’APPCA, une réunion du groupe de travail « Structures des exploitations agricoles ». Le but de celle-ci, aussitôt précisé, trahit l’empressement de l’APPCA à préparer la mise en œuvre de dispositions législatives non encore adoptées à l’Assemblée nationale : il s’agit « d’élaborer un modèle de questionnaire en vue d’une enquête auprès des chambres d’agriculture départementales, concernant les structures des exploitations agricoles » ³⁶⁹⁹. Ce groupe restreint, qui a été constitué au début de l’année 1960, est présidé par Eugène Forget, 59 ans, président d’honneur de la FNSEA et de la FDSEA de Maine-et-Loire, département où il est président de la chambre d’agriculture depuis 1959, mais surtout président de l’Association nationale des migrations rurales (ANMR). Le vice-président de l’APPCA, Louis Richier, 69 ans, et Joseph Courau, 60 ans, président de la chambre d’agriculture et de la Coopérative départementale des agriculteurs des Landes, tandis que quatre autres présidents ³⁷⁰⁰ sont mentionnés comme excusés ou absents. Les services administratifs de l’APPCA sont représentés par François Houillier, directeur général depuis le départ de Luce Prault, et Claude Langlade-Demoyen, conseiller chargé des « relations extérieures » ³⁷⁰¹, qui sont tous deux présents, tandis que Pierre Ritte, chef de service de la direction des relations publiques et René Massot, responsable des échanges amiables et du remembrement depuis 1956, appartiennent au groupe mais n’assistent pas à la réunion. Sont enfin associés Maître Laguerenne, notaire à Confolens, en Charente, Henri Romon, président de la CRCAM du Nord et auteur d’un opuscule sur la propriété ³⁷⁰², et Jean Roy, secrétaire général de la FNPA.

Il sera question plus longuement ensuite du sens à donner au fait que ce groupe est constitué de dirigeants relativement âgés, quand la question des structures est soulevée par les « jeunes agriculteurs », qu’il est présidé par un responsable de l’ANMR, quand les migrations rurales sont présentées par certains comme une alternative au volet foncier de la politique des structures, et, enfin, qu’il accueille des personnalités extérieures dont le champ est celui de la propriété foncière, quand les projets contenus dans la loi d’orientation agricole – notamment la question du droit de préemption des SAFER – suscitent des inquiétudes. Il apparaît surtout que le projet d’enquêter auprès des chambres d’agriculture précède le vote de la loi. Laquelle loi n’édicte d’ailleurs aucunement cette forme de consultation : dans les articles 2 et 7, il est tout juste question de la « consultation de commissions départementales comprenant notamment des représentants des chambres départementales d’agriculture, des organisations professionnelles agricoles et des représentants des conseils généraux » dans le cadre de la définition de « l’appréciation de la superficie que devrait normalement avoir une exploitation mise en valeur directement par deux unités de main-d’œuvre » et du fait que « pour toutes les consultations de la profession agricole prévues dans la loi d’orientation agricole, le Gouvernement devra consulter notamment les chambres d’agriculture et l’Assemblée permanente des présidents des chambres d’agriculture ».

Le 22 août 1960, René Blondelle adresse à tous les membres du groupe de travail une version préparatoire à l’enquête sur les « structures agricoles », pour approbation et dans le but « d’ouvrir pour 1961 une enquête auprès des chambres départementales d’agriculture » ³⁷⁰³. Un document de 24 pages intitulé « Le problème des structures » est joint à l’envoi : les destinataires sont priés de faire part de leurs observations avant le 31 août. Le 6 septembre 1960, dans le cadre de la « préparation de la session de novembre 1960 des chambres départementales d’agriculture », est examiné le texte de l’« enquête sur l’évolution de la structure des exploitations agricoles ». C’est Eugène Forget qui présente les modifications à apporter au document préparatoire. À l’issue de cette séance, René Blondelle exprime son désir « que les chambres d’agriculture soient informées qu’il ne s’agit là que d’un premier travail en vue d’un examen lors de la session de novembre, mais qu’il ne semble pas possible de tirer des conclusions dès cette session » ³⁷⁰⁴.

Envoyé aux chambres d’agriculture à la fin du mois d’octobre et publié en fascicule dans Chambres d’agriculture, le texte de l’enquête 60-7 diffère assez peu de celui élaboré par l’exécutif de l’APPCA et le groupe de travail « Structures ». Certes, l’objet du questionnaire est d’abord de faire un état des lieux économique et démographique et de sonder les chambres d’agriculture à propos des mesures d’aménagement foncier envisagées dans la loi d’orientation et auparavant ³⁷⁰⁵, mais il se clôt sur des questions portant plus précisément sur les « conditions de l’exploitation agricole ». La première enjoint les chambres d’agriculture à classer les « éléments concourant à la définition d’une unité culturale viable et rentable ». La seconde vise à obtenir un comptage et une typologie des « exploitations dites de subsistance » ³⁷⁰⁶. La troisième concerne le « rythme de disparition (ou de création, par division ou autrement) des exploitation agricoles ». La dernière évoque le recours à la pluriactivité : « certaines exploitations agricoles même rentables voient s’accroître leurs revenus du fait de l’exploitant qui pratique en activité annexe un second métier, c’est le cas de l’artisan rural. Cette formule est-elle possible et utile selon les cas, notamment en cas de sous-emploi saisonnier ? N’est-elle pas incompatible avec certaines productions particulièrement astreignantes ? » ³⁷⁰⁷.

À l’évidence, l’enquête ne s’attaque pas de front à la question de la détermination de la superficie de l’exploitation à 2UTH, mais elle cherche à en cerner les contours – l’exposé introductif qui accompagne le questionnaire circonscrit la question, oriente le débat et vise explicitement à « une compréhension meilleure de l’esprit dans lequel sont posées certaines questions ». En cela, l’APPCA devance une potentielle demande ministérielle, se met en position d’être sollicitée et établit sa capacité à mobiliser l’ensemble des chambres d’agriculture sur ce sujet. Cela éclaire sur les pratiques de l’institution : plus qu’au cours des années 1950, où ce fonctionnement n’était pas aussi impératif, c’est l’APPCA qui dicte aux chambres d’agriculture une partie de leur ordre du jour. L’enquête sur les structures des exploitations agricoles s’inscrit dans une série d’enquête « sur les différents aspects des problèmes agricoles » ³⁷⁰⁸ : en juillet 1960, il est également envisagé de procéder à des enquêtes sur la « répercussion de la fiscalité et de la parafiscalité sur le revenu agricole », les « expropriations pour cause d’utilité publique et défense des zones à vocation agricole », l’« organisation des marchés et particulièrement le circuit de la viande et l’implantation des abattoirs » et enfin « la situation de l’enseignement post-scolaire agricole » ³⁷⁰⁹. Depuis 1955, des rapports s’appuyant sur des enquêtes ont été présentés devant les présidents de chambre d’agriculture qui concernaient les échanges amiables, la réforme du revenu cadastral, l’action agricole des conseils généraux, mais surtout l’équipement individuel et collectif – « l’eau à la ferme », « moyens de traction et énergie à la ferme » ainsi que « l’adaptation du matériel de préparation du sol aux exploitations d’importances diverses » –, le « progrès technique », dans le droit fil des enquêtes commencées en 1952 parallèlement au programme d’Aide technique et financière de productivité ³⁷¹⁰ – « maladies et ennemis des sols », « les engrais de ferme : fumier et purin » – et la formation – « les âges de la scolarité », « l’orientation professionnelle agricole » et « la réforme de l’enseignement et la prolongation de la scolarité obligatoire ».

Les réponses formelles sont apparemment peu nombreuses, comme pour la plupart des enquêtes mentionnées à l’appui des rapports présentés en session : dans les boîtes d’archives portant sur l’enquête « Structures » ou « 2 UTH » ³⁷¹¹, ne figurent qu’une poignée de réponses – quatre exactement. Or Eugène Forget mentionne 57 réponses dans sa communication du 31 mai 1961 ³⁷¹² : vraisemblablement, les chambres d’agriculture se sont contentées d’examiner la question en session, dans un ordre du jour déjà chargé. Les services de l’APPCA ont donc analysé les procès-verbaux de session comme une série de premières réponses à l’enquête : en attestent les notes et soulignements dans les marges des procès-verbaux ³⁷¹³ ainsi que les réponses faites aux présidents de chambre d’agriculture ³⁷¹⁴, qui, quoique formelles et quasi machinales, attestent d’une vérification et d’une potentielle prise en considération. Le 2 mai 1961, devant les membres du CPG, Eugène Forget, président du groupe de travail « Structures » « explique que les résultats du dépouillement de l’enquête ne lui ont pas encore été communiqués », tandis que le directeur de l’APPCA « indique que M. Campbell ³⁷¹⁵ vient juste de terminer ce dépouillement complexe et que le rapport sera communiqué à M. Forget dans le courant de la semaine : il semble en résultat qu’aucun débat général ne peut s’ouvrir sur cette question étant donné la diversité des réponses à l’enquête et qu’il serait préférable sans doute d’approfondir sur certains points l’avis des chambres d’agriculture » ³⁷¹⁶.

Le 31 mai 1961, dans son exposé, Eugène Forget fait le point sur l’enquête sur les « structures des exploitations et des propriétés agricoles » : à propos des réponses des chambres d’agriculture, il considère que « toutes mettent l’accent sur le danger des réformes et aucune n’indique de ligne d’évolution, ce qui montre bien qu’il s’agit d’un sujet à tendances ». Il conclut à l’échec de l’enquête et fait son mea culpa : « l’orateur, qui est responsable du libellé de la question, reconnaît qu’elle était mal posée » ³⁷¹⁷. La méthode de travail et même l’acception d’exploitation à 2 UTH semblent faire débat au sein de l’APPCA elle-même. Le lendemain, alors que les manifestations en sud-Finistère battent leur plein, la session se poursuit et Claude Langlade-Demoyen expose l’état de l’application de la loi d’orientation agricole. Il dit notamment : « l’article 7, relatif à la réforme des structures, avait soulevé pour beaucoup de grands espoirs, mais son application semble se heurter à de sérieuses difficultés ». À la fin de la séance, il est mentionné qu’Eugène Forget a demandé la poursuite de l’enquête sur les structures : cette proposition est adoptée par l’assemblée ³⁷¹⁸. Ainsi, le 6 juin 1961, René Blondelle annonce aux présidents de chambre d’agriculture qu’il va être procédé à la « suite de l’enquête sur les structures des exploitations et des propriétés agricoles : des documents préliminaires, mais encore provisoires, sur ces enquêtes vous seront adressés fin juin-début juillet, afin de vous permettre de désigner vos rapporteurs d’une part et d’autre part, de réfléchir aux problèmes ainsi posés ; les documents définitifs seront naturellement publiés au mois de septembre » ³⁷¹⁹. Quelques jours plus tard, en vue de la préparation de la session de novembre, une nouvelle série de questions prolongeant ou plutôt reformulant les principaux points de l’enquête 60-7, ainsi que le texte intégral de l’exposé d’Eugène Forget devant l’APPCA le 31 mai 1961 et de la discussion qui l’a suivi, et enfin le texte de l’exposé de Jean Gabillard, directeur de l’Institut d’économie régionale de l’Université de Poitiers ³⁷²⁰, dont il sera question plus avant. Ainsi, malgré les atermoiements et malgré le silence du gouvernement, l’APPCA réitère son intention de participer à la définition de l’exploitation à 2 UTH.

Le 31 juillet 1961, Henri Rochereau, ministre de l’Agriculture depuis mai 1959, informe René Blondelle qu’« il [lui] sembl[ait], après une exploration approfondie par [s]es services des multiples problèmes que pose l’application de l’article 7, et connaissance prise des études déjà réalisées dans ce domaine, que la nature des chambres départementales d’agriculture, la définition légale de leur rôle, aussi bien que l’expérience acquise par nombre d’entre elles en matière d’études économiques, les qualifiaient particulièrement pour procéder aux études systématiques prescrites par la loi d’orientation : c’est pourquoi le Gouvernement a pris la décision de confier aux chambres d’agriculture la charge de réaliser les études préalables sur la superficie que requiert la rentabilité des exploitations à deux unités de main-d’oeuvre, dans les conditions prévues à l’article 7 ». Et cela alors que l’article cité prévoyait que « le ministre de l’Agriculture évalue[rait] ces superficies par arrêté après consultation de commissions départementales comprenant notamment des représentants des chambres départementales d’agriculture, des organisations professionnelles agricoles et des représentants des conseils généraux ». Il apparaît ainsi, d’une part, que le recours aux chambres d’agriculture s’intercale au sein du dispositif prévu, d’autre part, que l’APPCA est reconnue par le ministère comme le relais nécessaire et légitime pour coordonner les études demandées.

Le ministre enchaîne sur cette information : « d’autre part, un document technique est actuellement mis au point. Il permettra d’assurer une unité de méthode pour l’élaboration des études préalables qu’effectueront les chambres d’agriculture. Pour le compléter comme pour faciliter la solution des problèmes qui se poseront, j’ai décidé de constituer un groupe de travail qui fonctionnera au sein de la direction des affaires économiques (bureau des études et du Plan) sous la présidence du sous-directeur de l’économie rurale et des études ; je souhaite qu’il bénéficie de la collaboration d’un expert de vos services centraux, en même temps que d’un membre de la Station centrale de recherche économique de l’Institut national de la recherche agronomique et, en tant que de besoin, de tels experts qu’il pourrait s’avérer à propos de consulter : sa mission serait exclusivement méthodologique et technique ; il aurait pour première tâche de préparer, sur la base du document auquel je fais allusion plus haut, des instructions complémentaires destinées aux responsables des services économiques des chambres d’agriculture » ³⁷²¹.

La comparaison du brouillon de la réponse de René Blondelle ³⁷²² – possiblement rédigée par le directeur ou un chef de service – et de la lettre finalement envoyée, au style bien plus policé ³⁷²³, permet de toucher du doigt la méfiance de l’APPCA vis-à-vis du ministère et du gouvernement. Datée du 24 août, cette réponse tardive l’est d’autant plus que le poste de ministre de l’Agriculture a été proposé à Edgard Pisani le 21 août et qu’avant sa prise de fonction le 24 août, les principaux dirigeants professionnels en étaient informés ³⁷²⁴. Manière d’officialiser une réponse qui avait certainement déjà été donnée oralement, courtoisement mais sans nier les tensions existantes, cette lettre du 24 août témoigne de ce que l’APPCA connaît parfaitement les us et coutumes des passations de pouvoir au sein du gouvernement, autant que de sa volonté d’être reconnue comme incontournable dans la mise en œuvre d’un programme aussi attendu que redouté.