Entre chambres d’agriculture départementales, OPA et gouvernement : régulations croisées

Jusqu’en avril 1962, les relations de l’APPCA avec le gouvernement se ressentent des graves dissensions existant entre les organisations syndicales agricoles et le premier ministre, Michel Debré. Le déplacement du pouvoir des députés aux technocrates et la proximité intellectuelle entre une partie des jeunes syndicalistes agricoles et l’entourage du gouvernement heurte les dirigeants agricoles en place depuis les années 1950, voire depuis plus longtemps – 40 présidents de chambre d’agriculture sur 90 l’étaient déjà en 1952 et l’écrasante majorité, 82, en étaient déjà membres à cette date. Au cours du processus souterrain d’élaboration de la loi d’orientation agricole – ce travail est confié à un comité de hauts fonctionnaires, d’économistes et de représentants des principales organisations agricoles (dont le CNJA), mais le projet est finalement rédigé par les technocrates, en contradiction avec les propositions de la FNSEA et de l’APPCA –, « les conservateurs, furieux, prétendirent que les " technocrates " tiraient parti de l’ambition personnelle ou de la naïveté des jeunes paysans pour prêter un faux semblant de soutien agricole à leurs projets "anti-paysans". Pourtant, en réalité, c’est une véritable communauté d’intérêts qui tendait à combler en partie le fossé entre les planificateurs du gouvernement et la nouvelle élite paysanne » ³⁹²⁹. L’hostilité à Michel Debré des dirigeants de l’APPCA, au premier rang desquels les ex-membres de la COCP et ex-conseillers nationaux René Blondelle et Marc Ferré, ne fait pas de mystère. L’ancien haut fonctionnaire, maître des requêtes au Conseil d’État dans l’entre-deux-guerres, engagé dans la Résistance et passé à la clandestinité dès 1942, qui relaya les décisions du gouvernement de la France libre et qui fonda « les structures administratives de la future France libérée », commissaire de la République en août 1944, chargé de mission auprès du général de Gaulle en 1945, rédacteur des statuts des Instituts d’études politiques et de l’École nationale d’administration ³⁹³⁰, le leur rend bien, si l’on en croit Edgard Pisani, qui lui prête ces mots : « Ah ! si du moins il n’y avait pas les agriculteurs et surtout leurs leaders. Tous, qu’on le veuille ou non, issus de la corporation paysanne de Pétain et donc antigaullistes » ³⁹³¹.

À l’automne 1960, quand l’APPCA, après avoir échoué à imposer un « canal unique de consultation » ³⁹³², revient à la charge en réaffirmant sa volonté de donner son avis sur les textes en préparation au terme d’une procédure de consultation formelle, le ton adopté par le premier ministre est très sec. En septembre 1960, lors d’une réunion du CPG, « M. Houillier signale que dans le premier projet de loi d’orientation, certaines dispositions visaient les successions : celles-ci ont été retirées et font l’objet d’une loi successorale dont M. le Premier Ministre a établi les grandes lignes. Le Comité estime que M. Blondelle devrait demander communication de ce projet de loi » ³⁹³³. La réponse de Michel Debré est cinglante : « Monsieur le Président, Le Gouvernement a déposé le 25 juillet 1960 sur le bureau de l’Assemblée Nationale le projet de loi modifiant divers articles du code civil et du code rural sur le régime des successions, plus spécialement en milieu agricole. Ce projet est actuellement en cours d’impression et va être très prochainement disponible à l’Assemblée sous le n° 863. Il semble difficile dans ces conditions que l’Assemblée permanente des Présidents des Chambres d’Agriculture soit, comme vous le suggérez par votre lettre du 2 septembre, saisie pour avis d’un projet dont l’élaboration est maintenant achevée au stade gouvernemental. Cependant, le Gouvernement et le Parlement prendront certainement connaissance avec un vif intérêt des observations que l’APPCA croirait pouvoir formuler sur ce texte » ³⁹³⁴. Le seul emploi du conditionnel dans la dernière phrase de la lettre suffit à montrer combien l’assemblée permanente est exclue du dispositif envisagé par le gouvernement pour mettre en application la loi d’orientation agricole.

René Blondelle reste cependant dans une logique de sempiternelle réaffirmation de la logique consulaire, en réclamant que l’APPCA soit saisie pour avis en tant qu’institution consultative. Ainsi, à propos des lois et décrets qui doivent découler des travaux du comité Rueff-Armand, le président de l’APPCA explique : « au cours de sa réunion du 4 octobre, le Comité permanent général de l’Assemblée permanente des présidents des chambres d’agriculture a procédé à un premier examen du rapport sur les obstacles à l’expansion économique présenté par le Comité que vous avez institué par décret du 13 novembre dernier. Considérant que le Conseil des ministres était désormais saisi des propositions de ce Comité, que plusieurs d’entre elles avaient d’ailleurs été traduites en actes réglementaires, le Comité permanent m’a chargé de vous demander, au cas où vous le croiriez utile, de bien vouloir le saisir pour avis, lorsque certains points examinés par le rapport auront été retenus, en principe, par vos soins, des avants-projets de décisions dans les domaines rentrant dans sa compétence professionnelle agricole » ³⁹³⁵. Face à ces demandes réitérées, les réponses du premier ministre tendent à réduire l’APPCA à la position d’acteur parmi d’autres, et donc à lui dénier la préséance consultative qu’elle revendique. De plus, Michel Debré enjoint régulièrement le président de l’assemblée permanente à s’adresser au ministre de l’Agriculture qui ne manquera pas « d’associer à ses réflexions et ses travaux l’Assemblée Permanente sur les points qui lui sembleront mériter une étude particulière ». Manière de cantonner l’APPCA au domaine strictement agricole, quand celle-ci a saisi les implications plus larges en matière de politique économique des ambitions gouvernementales, manière également de l’écarter du processus décisionnel, qui se tient, lui, au niveau gouvernemental. La correspondance de l’APPCA avec le ministère, pendant cette année 1960-1961, montre que les échanges se limitent à des dispositions très précises. Sont notamment abordées avec Henri Rochereau la réforme du régime électoral des chambres d’agriculture et la question des désignations des représentants professionnels agricoles au sein du Comité de gestion du FORMA. Mais il est vrai qu’avec ce ministre, comme avec Roger Houdet, son prédécesseur, également sénateur indépendant, la connivence existe, notamment sur le plan politique : les désaccords se situent bien plus au niveau des ambitions gouvernementales et de ceux qui les portent le plus ostensiblement.

À partir de l’arrivée d’Edgard Pisani au ministère de l’Agriculture, fin août 1961, les rapports se déplacent et s’opère une forme de pacification, au moins apparente. Le nombre de lettres échangées augmente jusqu’à atteindre deux à trois missives importantes, signées de René Blondelle et adressées directement au ministre, entre septembre 1961 et juin 1962. Le ton se fait moins coupant, de la part des uns comme des autres. Edgard Pisani semble avoir su ménager « susceptibilité collective » ³⁹³⁶ et logiques institutionnelles, tout en maintenant l’APPCA en dehors des concertations informelles engagées avec les jeunes agriculteurs ³⁹³⁷. Il est notamment demandé à l’APPCA de désigner deux représentants pour le comité d’agrément des Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, en novembre 1961 : l’assemblée permanente s’en acquitte rapidement, et l’échange épistolaire est on ne peut plus courtois. En cela, Edgard Pisani semble avoir rempli l’un des trois objectifs de sa feuille de route – Miche Debré lui aurait dit : « En fait, vous avez trois tâches, toutes essentielles : calmer les paysans, faire fondamentalement évoluer notre agriculture qui a un demi-siècle de retard et conduire la négociation de Bruxelles qui commence dans moins d’un mois » ³⁹³⁸. Les observateurs de ce moment politique reconnaissent sans ambages que « très vite, les responsables gaullistes, Pisani en tête, renouent des liens privilégiés avec la profession agricole, réconciliant les " jeunes " et les " vieux " que le ministère Debré avait un moment dissociés », sans toutefois nier la persistance d’oppositions fortes jusqu’après le vote de la loi complémentaire d’août 1962. En mai 1963, Edgard Pisani est reçu avec égards à l’APPCA, pour la session ordinaire ³⁹³⁹.

Entre 1961 et 1963, la participation des membres des chambres d’agriculture aux organismes mis en place dans le cadre de l’application de la loi d’orientation agricole et de la loi complémentaire votée en août 1962 trahit sinon une adhésion à la politique menée, au moins une volonté d’en intégrer les instances décisionnelles. Elles concourent à la mise en œuvre de mesures en faveur d’une agriculture moyenne, c’est-à-dire employant et rémunérant un couple, en voie de modernisation, en favorisant l’agrandissement des exploitations, notamment par le biais de l’indemnité viagère de départ (IVD) pour accélérer les cessations d’activité des plus anciens, par des aménagements des baux ruraux donnant des garanties importantes au fermier, par la création des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), par la réglementation anti-cumuls et enfin par l’instauration d’une surface minimale d’installation (SMI) ³⁹⁴⁰. Le Fonds d’action sociale pour l’aménagement des structures agricoles (FASASA) comprend à la fois l’IVD et « des aides pour les agriculteurs en surnombre qui acceptent d’émigrer vers des zones d’accueil ou de se former à d’autres professions et des soutiens aux régions défavorisées » ³⁹⁴¹.

Deux formes de participation des chambres d’agriculture aux SAFER sont lisibles en 1963 et 1964, mais dès 1961, il semble que parmi les membres de chambre d’agriculture « un grand nombre de personnalités […] avaient déjà des responsabilités dans les sociétés d’aménagement foncier créées ou en cours de création » ³⁹⁴². En 1963, 26 chambres d’agriculture déclarent à l’APPCA avoir été associées à la fondation de la SAFER de leur département ou région et donnent le montant de leur participation financière en actions. Allant de 1 000 à 20 000 francs, celle-ci restent modeste par rapport au capital social prévu, qui va de 150 000 francs, pour la SAFER du Lot-et-Garonne et Tarn-et-Garonne, à 750 000 francs, dans le cas de la vaste SAFER Centre : la participation de la chambre d’agriculture pèse rarement plus de 2 à 6 %. Dans huit départements au moins, le président de la chambre d’agriculture est l’un des administrateurs de la SAFER ³⁹⁴³. Derrière un effet de source probable, il semble qu’il faille souligner l’empressement des chambres d’agriculture du sud du Massif central et du Centre à participer à l’action de la SAFER ³⁹⁴⁴ ainsi que les indices d’une participation plus que marginale. En 1964, une chambre d’agriculture sur trois voit l’un de ses membres siéger à la SAFER, et dans une dizaine d’autres, ce sont deux à trois membres qui déclarent y avoir des responsabilités. Douze présidents de chambre d’agriculture de 1960 font alors partie des dirigeants de la SAFER, tandis que 18 présidents de SAFER appartiennent à la chambre d’agriculture : six présidents de chambre d’agriculture de 1960 sont devenus présidents d’une SAFER ³⁹⁴⁵.

Aux côtés d’André Lurton et de Michel Debatisse, venus du CNJA et chauds partisans de la politique des structures, on trouve Eugène Forget et Hugues de Kerret, dont on connaît l’intérêt pour la question et le rôle dans l’enquête Structures à l’APPCA, ainsi que leurs homologues Alain du Fontenioux, Martial Brousse, Marcel Lemaire et Louis Latil – les trois premiers anciens membres voire syndics de l’URCA de leur département entre 1942 et 1944. Entrisme ou noyautage d’institutions décriées dès avant leur création ? Surtout, Sylvain Maresca résume bien la position des dirigeants agricoles : « éternels novateurs dans un milieu agricole dont, a posteriori, l’évolution confirma d’autant plus le bien-fondé de leurs options techniques, économiques et sociales que leur position de porte-parole leur donnait des moyens accrus de peser sur cette évolution pour imposer au reste de la paysannerie l’identité sociale qu’ils incarnaient, les dirigeants agricoles délaissèrent les premiers les concours et la célébration de la productivité pour s’intéresser à la gestion, aux problèmes économiques et juridiques ; ils délaissèrent l’exploitation familiale traditionnelle pour tenter des expériences collectives (GAEC, banques de travail, GFA, Sociétés civiles, etc.). Inspirateurs des réformes, ils furent les premiers artisans de leur mise en pratique en même temps qu’ils préparaient les suivantes » ³⁹⁴⁶. On saisit vite la contradiction entre des réseaux départementaux enchevêtrés et ouverts, très éloignés de la caricaturale bataille entre partisans d’une politique des prix et partisans d’une politique des structures, et une institution de rang national qui refuse de restituer cette complexité trop éloignée de sa vulgate et transforme les objectifs d’une enquête pour mieux assurer son avenir.

Car l’APPCA, au cours des années 1961-1962, dans le cadre de l’enquête Structures, a clairement pratiqué la rétention d’informations comme une forme de régulation : sous des formes apparemment atténuées, Claire Lemercier évoque des cas analogues à la chambre de commerce de Paris ³⁹⁴⁷. A déjà été évoquée, la propension de l’APPCA à éliminer les réponses des chambres d’agriculture qui n’étaient pas conformes à ses attentes. L’enjeu de l’enquête est ainsi partiellement détourné : le but est de jouer la survie des chambres d’agriculture en démontrant leur compétence en matière d’études économiques, et donc leur légitimité. Mais la rétention d’information est observable également dans l’autre sens. En décembre 1961, plusieurs présidents de chambre d’agriculture demandent à l’APPCA de leur « communiquer la note méthodologique établie par la Direction des Affaires Economiques du Ministère et intitulée : "La superficie de l’exploitation rentable - Contribution à la recherche d’une méthode pour l’exécution des études prescrites par l’article 7 de la loi du 5 août 1960 », dont ils ont eu connaissance par des tiers. René Blondelle y oppose un refus ainsi argumenté : « cette note de 21 pages, datée du 10 août 1961, ne contient pas de directives sur les méthodes à appliquer pour le travail dont sont chargées les Chambres d’Agriculture : elle énumère seulement certaines possibilités suivant le plan que je vous communique ci-après. Ainsi que je vous l’ai dit, le Bureau de l’Assemblée n’a pas jugé opportun, dans sa réunion du 19 septembre, de vous transmettre cette étude qui, par son imprécision, serait plutôt de nature à retarder qu’à accélérer les travaux qui vous ont été demandés » ³⁹⁴⁸.

Dépouillement de l’enquête et rendu de celle-ci aux pouvoirs publics trahissent nombre d’altérations décisives, qui jettent un voile sur la situation dans les départements : ce faisant, l’APPCA tente de se rendre indispensable aux chambres d’agriculture, tout en gardant la haute main sur les orientations à donner en étant la seule à détenir des informations complètes sur l’état des troupes départementales, leurs moyens, leurs préoccupations, leur velléités. Construire une banque de données d’arguments statistiques mais également se donner les moyens de juger de l’impulsion à donner en matière de constitution de services, constituent deux des armes de l’APPCA au début des années 1960. En novembre 1961, François Houillier répond à une demande d’informations émanant d’un ingénieur du Centre régional de comptabilité et d’économie rurale du Languedoc en ces termes : « Monsieur l’Ingénieur,

Vous avez bien voulu me demander, par lettre du 14 novembre, à recevoir un dossier complet des instructions et directives adressées par l’assemblée aux chambres d’agriculture au sujet de la détermination de la surface minima des exploitations.

En premier lieu, je voudrais attirer votre attention sur le fait que l’assemblée n’étant pas la supérieure hiérarchique des chambres d’agriculture, l’une et les autres étant des établissements publics autonomes, il ne peut y avoir à proprement parler envoi de directives par l’assemblée aux chambres d’agriculture.

En second lieu, je pense que vous pourrez obtenir, en vous adressant à M. le président de la chambre d’agriculture de l’Hérault et sous sa responsabilité, communication des documents que vous me demandez et qui constituent une correspondance d’ordre interne entre l’assemblée et les chambres d’agriculture.

Naturellement, si la revue Chambre d’agriculture publie une étude sur cette question, je m’empresserai de vous la faire parvenir puisqu’il s’agira à ce moment-là, d’un document public »

Frontières floues et floutées par la densité des réseaux et les multi-appartenances, confusion autour des liens entre chambres d’agriculture et APPCA, qu’il est de bon ton de démentir, rapport à la publicité et à la confidentialité : tous ces éléments soulignent l’importance du secteur de la prospective économique dans les chambres d’agriculture et à l’APPCA.