2.1.2. Le Centre : une forme hybride à tendance autoritaire

L’analyse de la Convention de la Région Centre révèle une forte tendance autoritaire, associée à un appel, plutôt équilibré, entre les deux autres composantes d’incitation et de confiance comme l'illustre la Matrice interprétative de la Convention TER Centre, ci-dessous.

Une haute ambition de qualité de service constitue une des caractérises distinctives de la Convention TER de la Région Centre. Cette ambition repose, en matière de niveau d’objectifs, sur un profil autoritaire et, pour l’exécution des directives régionales, sur une coordination de type fiduciaro-incitatif.

De très nombreuses clauses de la Convention Centre manifestent un appel à la coordination par l’autorité en matière de qualité de service : le nombre d’objectifs qualité retenus est le plus élevé des sept Régions étudiées d'abord (avec notamment l'accent mis sur l'information voyageurs et la préparation au voyage) et surtout, la définition des niveaux des objectifs de qualité s’inscrit dans une règle (programmation tendancielle des niveaux de conformité), et non pas dans la négociation entre les parties. Quant à la hiérarchie des objectifs concernant la qualité, elle accorde la plus grande attention à la ponctualité des circulations, en réponse à une forte attente des voyageurs. Autre indice probant, la continuité du service est l'objet d’une attention toute particulière de l’AO régionale. Ainsi, cette dernière exige l’organisation d’un véritable service minimum (planifiant les lignes prioritaires et la fréquence minimale des circulations) et impose un niveau élevé de pénalités pour non-réalisation de l’offre (sur la base d'une pénalité minimale forfaitaire fixée à 300 000 euros auxquelles s'ajoutent 6 euros par Tkm ne faisant pas l'objet de substitution). Exigence supplémentaire : la Région a obtenu une clause de réduction du niveau de la franchise dispensant l'opérateur de pénalités pour non-réalisation du service, programmé au rythme de 0.05% par an.

En contrepartie de cette fermeté sur les objectifs, l’AO régionale emprunte le registre de la confiance pour la mise en œuvre de ses directives par la SNCF. Les caractéristiques du système d’incitation financière valorisent plus l’adhésion de l’opérateur aux objectifs assignés par l'AO, que la sanction financière, positive ou négative : tous les critères sont pondérés du même poids, ce qui permet au délégataire de compenser ses faiblesses par ses points forts sans conséquences financières négatives, et dimension peu fréquente, les montants concernés par ces bonus-malus sont versés à un compte géré en commun580. Enfin, alors que de façon inédite, la formule de rémunération de l'exploitant incorpore une incitation aux gains de productivité, curieusement, la Région ne prévoit pas de système d'intéressement aux recettes et supporte l'intégralité du risque commercial581.

Autre caractéristique de la Convention TER du Centre : la réduction de l’asymétrie informationnelle, ou plus globalement, le système de pilotage de la Convention TER, est écrit de manière à laisser le maximum de leviers à la disposition de la Région. Ainsi, l'ensemble des clauses de contrôle sont inscrites dans le registre de l'autorité : les documents des tableaux de bords exigés sont nombreux ; les délais de transmission au délégant sont brefs, tout comme le temps de prévenance avant un audit externe (seulement 4 jours ouvrés, contre 10 jours en général !). Les clauses adaptatives sont également écrites dans le même esprit et font du Centre la Région de loin la plus précise et la plus exhaustive. A titre d'exemple, la clause de résiliation de la Convention retient, élément non observé ailleurs, la configuration de "manquement grave et irréversible" de l’une ou l’autre des parties à ses obligations.582

Quant aux clauses institutionnelles, elles révèlent un mélange "d’autorité" mâtiné de "confiance". Autorité par le fait que la durée de la Convention soit calée sur le minimum légal de cinq ans, ou qu'elle fasse l'économie d'un Préambule à la différence de la Convention de 1997583. Une part à la confiance parfois : la procédure de règlement amiable des litiges repose sur un nombre d'étapes plus élevé qu'en moyenne, avec désignation d'un expert par chaque partie, puis désignation conjointe d'un troisième expert, mais chacune de ces étapes demeure courte...584

Globalement, la Région Centre accorde à l'opérateur ferroviaire une réelle liberté de moyens et se montre disposée à jouer la carte de la confiance, mais elle attend en retour une véritable obligation de résultat de la part de la SNCF. De ce fait cette AO, ferme et précise en matière de contrôle des résultats assignés, a mis en place une organisation du pilotage de cette Convention que nous qualifierons de très élaborée.

Notes
580.

Ce compte commun, dit Compte qualité (article VI.4), est destiné à financer toutes les opérations, en dehors de la communication, décidée d'un commun accord entre la Région et la SNCF, en faveur de l'amélioration du service TER Centre rendu aux voyageurs. Il s'appuie sur l'élaboration conjointe d'un programme annuel et pluriannuel d'actions. Nous relèverons que les montants annuels versés à ce compte sont plafonnés à un million d'euros, les excédents venant augmenter ou réduire la contribution financière de la Région

581.

Il faut souligner que les résultats de l'expérimentation pour la Région Centre avaient été particulièrement positifs : un des niveau de subvention publique parmi les plus faibles des sept Régions expérimentatrices (de 68 euros par habitant en 2002, hors investissement, pour 105 euros en moyenne) ; la plus forte augmentation de trafic entre 1996 et 2001 (de 63%) dans un contexte de fort développement de l'offre. Pour plus de précisions, voir Annexe 8. Lors de l'écriture de la Convention TER Centre de 2002, le risque commercial encouru par cette Région pouvait effectivement être perçu comme faible.

582.

Convention TER 2002-2006 Centre, article XI.1.

583.

Le Préambule de la Convention TER de 1997 du Centre se distinguait comme étant le plus complet de toutes les Régions expérimentatrices. Il mettait explicitement l'accent sur le caractère fructueux du partenariat Région / SNCF, ainsi que sur les valeurs partagées par les deux parties.

584.

Convention TER 2002-2006 Centre, article XII.1.