2.1.5. Les Pays de la Loire : type quasi pur de la confiance

Cas exceptionnel, presque toutes les variables de la Convention TER de cette Région retiennent un profil de gouvernance par appel à la "confiance", comme l'illustre la figure suivante. Particulièrement pragmatique, cette Région reprend pour l'essentiel pour sa Convention de 2002, l'arrangement institutionnel qui a plutôt bien réussi pendant l'expérimentation. Les bonnes performances TER obtenues dans cette région, au cours de l’expérimentation, tant en termes de couts d’exploitation que de reprise du trafic, expliquent probablement l’attitude des élus régionaux lors de l’écriture de la Convention de 2002604.

Cas absolument unique de notre échantillon, la rédaction des clauses de qualité de service de la Convention TER de la Région Pays de la Loire reste à peine esquissée. Rien de précis en matière de contrôle de la qualité produite n’est écrit, ni dans la Convention, ni dans le Cahier des charges. La Convention indique seulement que sera "mis en place un référentiel de mesure de la qualité produite dans un délai de 6 mois". Les clauses concernant la continuité du service sont marquées, elles aussi, du sceau de la confiance. Quadruple mansuétude de la part de la Région : l’absence totale de pénalité financière jusqu’à 45% de trafic non réalisé, y compris pour motif de grèves des personnels de la SNCF ; la faible exigence en matière de service de substitution ou d'urgence ; le faible montant kilométrique des pénalités encourues (3 euros par TKm non remplacé contre 6,5 euros en moyenne). Et enfin, le contenu du plan d’information des voyageurs est plutôt limité en pratique.

Trait original également, la Convention ne retient aucun dispositif d’incitation financière, ni en matière de qualité produite, ni en matière de transmission d'informations à l'AO. Par contre, cas unique, la Convention TER 2002 de la Région des Pays de la Loire développe un système d’incitation à la performance économique original, global, simple et astucieux605 sur la base d'un ratio unique rapportant la contribution régionale annuelle au nombre de voyageurs-kilomètres annuels. Il fonctionne comme une sorte de coût moyen du voyageur-kilomètre à la charge de la Région, commanditaire du service. Une baisse, qui s’interprète directement comme une amélioration de l’efficience productive des TER ou de l’attractivité du réseau, donne lieu à une prime pour la SNCF, et, inversement, une hausse est sanctionnée par un malus. La formule prévoit des conséquences financières symétriques, à la hausse ou à la baisse de cet indicateur, mais de portée limitée puisque le plafond est à 400 000 euros, soit environ 1% des recettes de 2002.606

Les clauses de contrôle, qui permettent à l’AO de disposer des informations concernant les conditions techniques, commerciales et financières d’exploitation du TER, sont à peine définies et au final guère contraignantes : presque aucun document d’informations n'est exigé et ces derniers ne sont pas formalisés ; ou encore, les clauses de l’audit sont particulièrement conciliantes (30 jours, contre 10 jours en moyenne).

Les clauses adaptatives et institutionnelles, qui organisent le pilotage de la relation, confirment cette impression générale de gouvernance par la confiance. Le faible degré de précision contractuelle et niveau d’exigence se traduisent par un document plutôt court, qui valorise le moyen terme et les logiques de coopération entre la Région et la SNCF. Seuls très légers bémols, la durée de la Convention (6 ans seulement) et les clauses de résolution des conflits s'interprètent par le registre de l'incitation.

Quant aux clauses financières, elles vont plutôt également dans le sens de la confiance. Le risque industriel donne lieu à minoration par le versement d'une rémunération de l'exploitant de 3,25% des charges C1. La marge centrale appelant à un partage équilibré du risque sur recette est large (+/- 4%). Par contre, affichage d'autorité, alors que l'écart positif bénéficie majoritairement à l'AO, l'écart négatif est porté par l'exploitant. Il faut dire que les résultats antérieurs de trafic et de recettes pouvaient laisser espérer une bonne dynamique porteuse de faibles risques financiers pour l'exploitant. Cette hypothèse se trouvera largement vérifiée607.

Au total, nous suggérons que la Région PDL privilégie explicitement, dans son conventionnement avec la SNCF, une logique d’obligation de résultats économiques et non d’obligation de moyens. Pragmatique dans sa démarche, cette Région se donne le temps d’obtenir le consensus sur les autres objectifs (qualité de service). Doit-on également voir dans ce choix contractuel, le fait que dans cette Région, le TER constitue un enjeu plus secondaire qu'ailleurs ?608

Notes
604.

Alors, que depuis 1992, le trafic ferroviaire était en repli dans cette Région, le Conseil régional décida d'entrer dans l'expérimentation de la régionalisation ferroviaire avec l'espoir d'inverser cette tendance (Préambule de la Convention TER, 1997). Nos calculs de comparaison des performances régionales TER (Desmaris, 2003, Annexe 5) nous confirment les bons résultats obtenus par cette Région au regard de ses objectifs. Ainsi, parmi les sept Régions expérimentatrices, les PDL ont été la Région qui a connu la plus forte hausse de trafic (après le Centre) avec une augmentation des vok de 35%, contre 29% en moyenne. En outre, le coût unitaire du Tkm offert est le plus faible de l'échantillon à 6,6 euros, contre 9,3 euros en moyenne en 2001. Inversement, l'élasticité offre/demande est médiocre (0,76, contre 1,18 en moyenne sur la période de 1996-2001). Le Président du Conseil régional lors de la signature de la Convention de 2002 était alors François Fillon.

605.

Cet indicateur nous semble astucieux dans la mesure où il permet à la Région d'assigner à l'exploitant ferroviaire deux objectifs alternatifs : soit la maîtrise des ses coûts de production du service public régional de transport de voyageurs (qui influence le numérateur), soit l'augmentation du trafic (qui impacte directement le dénominateur). Que la SNCF agisse sur l'un ou sur l'autre, la performance globale du réseau augmente, tout comme son propre bonus. Lors de l'écriture de la Convention, la Région PDL privilégiait explicitement l'objectif d'augmentation du trafic par rapport à celui de maîtrise des coûts de production. Cette formule devait ainsi, pour une contribution régionale donnée, inciter la SNCF à augmenter l'attractivité de son offre de service auprès des voyageurs.

606.

A titre de comparaison, la Convention TER du NPC, comparable en termes de population et de PIB, propose pour le seul critère de régularité une enveloppe de bonus-malus de 510 000 euros, soit 0,6% des recettes TER de 2002.

607.

Le trafic du TER des PDL, exprimé en vok, aura augmenté de presque 40% entre fin 2001 et fin 2007.

608.

Nous relèverons que le budget TER (fonctionnement et investissement) est un des plus faibles observés en France, avec 9% du budget primitif de la Région en 2002 (contre 17% pour les Régions expérimentatrices et 16% en moyenne en France). Il en va de même pour le budget régional TER par habitant, avec une contribution régionale totale de 19,7 euros en 2002 (contre 43,7 euros en moyenne pour les 7 Régions expérimentatrices). Mais, le service TER est aussi un des plus réduits, avec une offre de 1,8 Tkm par habitant, contre 2,9 en moyenne pour les sept Régions expérimentatrices.