2.1.6. Provence Alpes Côte d’Azur : une gouvernance hybride teintée de confiance

La qualification de la gouvernance TER de la Région PACA n'est pas évidente. La distribution des trois profils est presque équilibrée, avec une pointe de confiance en particulier dans les mécanismes financiers. Cette caractérisation contractuelle peut surprendre. En effet, nombre d'indicateurs illustrent des performances d'exploitation du TER en PACA très moyennes qui auraient pu appeler une gouvernance significativement plus autoritaire ou incitative. Nos estimations révèlent sa faible efficience, avec le coût unitaire au train-kilomètre pour les finances régionales le plus élevé des sept Régions expérimentatrices, de 1/3 supérieur à la moyenne⁶⁰⁹. La qualité du service n'était guère plus favorable, en particulier sur les indicateurs de sécurité et de régularité. Le pourcentage de trains affichant plus de 5 minutes de retard y était en 2001 le plus élevé de France. L'offre TER n'est également, par comparaison, pas à la hauteur des besoins de mobilité : l'indicateur de train-km par habitant ou par km² place PACA en dernière position de notre échantillon. Et pourtant, le potentiel de développement du TER est en PACA très favorable, comme le montre l'élasticité demande/offre qui était la plus élevée de toute pendant la période d'expérimentation (1,7 entre 1996 et 2001).⁶¹⁰

La gestion de la qualité de service s'opère sous le double registre de la confiance en général, mais de l'autorité sur la question, très sensible dans cette région, de la continuité de ce service public. La confiance est présente dans la définition des référentiels des objectifs traitant de la qualité, qui s'opère en totale concertation avec l'opérateur. Les niveaux assignés aux objectifs sont réduits, en particulier quand les performances régionales sont faibles (pour la régularité par exemple). La Région se montre ainsi compréhensive des difficultés d'exploitation rencontrées localement par la SNCF. A l'inverse, une nette composante d’autorité se manifeste dans les clauses encadrant les objectifs en matière de continuité du service public de transport régional. Les pénalités pour non-réalisation de l’offre sont parmi les plus lourdes (7 euros /TKm) et leur montant n’est pas plafonné. Aucune concession n’est faite à l’opérateur pour les grèves de son personnel affectant la continuité du service. Elles ne peuvent prétendre au statut de cas de force majeure. Un service minimum de circulations en situation perturbée est très précisément organisé précisant les lignes prioritaires et la fréquence des circulations attendues.

L'autorité domine encore le pilotage des questions de qualité de service produit. Ainsi, les manquements aux objectifs co-déterminés sont strictement encadrés par des dispositifs de bonus-malus. Ces derniers privilégient l'objectif de régularité qui représente 44% des critères, mais, mansuétude de la Région, le montant des sommes en jeu reste bien faible à 0,6% des recettes commerciales de 2002. Autorité encore par le fait que la Région se veut le destinataire intégral des malus et des bonus.

La réduction de l’asymétrie informationnelle, quant à elle, s'inscrit globalement sur les registres de la confiance et de l'incitation, plus que de l'autorité. Confiance dans le sens où les exigences de la Région sont comparativement faibles et ne donnent pas lieu à des sanctions financières en cas de manquement aux engagements souscrits. Incitation également, par la contractualisation d'une démarche de certification de la qualité ("Plan d’action performance") et, par les procédures d'audit, dont le délai de prévenance est assez strict.

Les clauses institutionnelles et adaptatives, affichent un profil à dominante d’autorité. La Convention TER PACA s'en tient à une durée égale au strict minimum de 5 ans prévu par la loi SRU. La taille de la Convention témoigne également d'une volonté de préciser ex ante le maximum d'éléments possibles. Une touche de confiance cependant, par l'insistance du Préambule sur le partenariat entre la SNCF et la Région qui évoque, notamment, les potentialités de la régionalisation ferroviaire comme outil de rénovation du service public dans une optique de mobilité durable. Les clauses de résiliation et de règlement des litiges font, elles, plutôt appel à l’incitation.

Enfin, les clauses financières sont plutôt inscrites sur le modèle de la confiance. Signe illustrateur, le risque industriel supporté par la SNCF est généreusement compensé par une rémunération pour risques et aléas qui croît avec le temps, passant de 3,2% de C1 en 2002 à 3,7% en 2005. Seule la Région Rhône-Alpes va dans le même sens. La part de risque commercial à la charge de l'opérateur est également minime.