Globalement, l'architecture des Conventions TER de 1997 et de 2002 est similaire615. Les grandes rubriques constituant les sommaires sont les mêmes, sous des écritures parfois un peu différentes616. Pourtant, l'effet d'apprentissage est réel. Si toutes les familles de critères617 n'ont pas été concernées pas des évolutions contractuelles majeures, un mouvement global se dessine en faveur d'un net approfondissement contractuel, caractérisé en particulier par une complexification des mécanismes et par une certaine standardisation des procédures. Il n'est pas certain que l'on puisse pour autant (déjà ?) évoquer une homogénéisation des pratiques, tant la diversité des arrangements institutionnels propres à chaque Région reste élevée, en 2002 tout au moins618.
Une précision méthodologique. Notre comparaison des Conventions TER de 1997 et de 2002 est établie à partir d'une grille méthodologique différente, tant pour le type et le nombre d'items analysés, que pour les seuils retenus ou les pondérations dans le classement. Ces différences résultent de l'évolution de la nature même des contrats. Ils ne présentent pas la même organisation des arrangements institutionnels dans le contexte du début de l'expérimentation que cinq ans plus tard. Cela nous a amené à une construire notre matrice interprétative de 2002 différemment de la première619.
Le tableau 4.4. infra évoque nos principales observations en la matière620. Les évolutions les plus significatives ou les plus fortes apparaîtront en gras.
Les numéros de la première colonne correspondent aux cinq grandes rubriques sollicitées dans la matrice interprétative : (1) pour les "Clauses techniques" ; (2) pour les "Clauses incitatives" ; (3) pour "Clauses de contrôle" et (5) "Clauses pour les institutionnelles". Les clauses adaptatives (4), peu fouillées dans notre étude, ne sont pas retenues ici.
| Critères contractuels des conventions TER |
Degré d'évolution 1997/2002 |
Nature de l'évolution - Observations | |
| 1 | Mesure de la qualité produite | Faible | A) Uniformisation des critères avec présence de 3 items : ponctualité, qualité des services et réalisation de l'offre. B) Mesure qualité perçue reste minoritaire. |
| 1 | Continuité du service de transport | Sensible | A) Généralisation de la définition juridique de la notion de "cas de force majeure" (extensive ou analytique). B) Début de standardisation du mode calcul de la franchise calculée en pourcentage de l'offre annuelle de train-Km. C) Diversité subsiste sur montant des pénalités (6 à 9 euros) et niveau de la franchise (1 à 3%). |
| 2 | Intéressement de l'opérateur à la qualité produite | Faible | A) Clause déjà présente en 1997 avec plafonnement des montants. B) Maintien de la disparité des modes de calcul des bonus-malus. 3 dispositifs d'attribution : forfaitaire par critère ; sur la moyenne des critères ; cumul de points en équivalent euros. Système d'indemnisation des voyageurs exceptionnel (NPC). |
| 2 | Intéressement de l'opérateur à la transmission d'information | Forte | Tendance à la généralisation du dispositif quasi- inconnu en 1997, mais très faible effectivité au regard des montants en jeu (dérisoires, sauf en Rhône-Alpes et en Alsace). |
| 3 | Contrôle de l'exploitant par l'AO | Forte | A) Généralisation et complexification des clauses organisant le transfert d'informations vers l'AO : pré-format informatique, calendrier prévisionnel de remise à l'AO, délai d'envoi d'informations ponctuelles. B) Formalisation précise des conditions et des délais de prévenance pour les audits. C) Certification de la qualité, place mineure dans les conventions (clause extra-conventionnelle ?). |
| 5 | Durée de la convention | Forte | Grande diversité, mais durée faiblement supérieure au minimum légal de 5 ans. |
| 5 | Volume de la convention | Forte | Si le volume Convention (yc. le cahier des charges) reste à 60 pages, augmentation du volume des annexes (plusieurs centaines de pages en 2002). |
| 5 | Structure de pilotage | Sensible | A) Tendance à précision de la fréquence des rencontres, plus rarement de la composition des instances. B) Subsiste une très grande disparité de structures et d'appellations : comité de suivi ou de pilotage ; comité de lignes ; instance régionale des sillons parfois. |
| 5 | Procédure de résolution amiable des conflits | Sensible | A) Etoffement de la procédure, généralement avec deux niveaux au lieu d'un en 1997. B) Précision sur des délais. |
| 5 | Valeurs et culture commune | Faible | La plupart des conventions maintiennent un Préambule sur le partenariat Région / SNCF. |
Cette observation n'est pas une surprise pour le juriste. Les conventions TER Région / SNCF relèvent de la catégorie des contrats administratifs entre deux personnes publiques. De ce fait, leur écriture obéit à un certains nombre de règles de forme et de fond. En tant quel tel, par exemple, le règlement juridictionnel des litiges relève nécessairement de la compétence du tribunal administratif, et non de celle du juge judiciaire. Ce contrat peut comprendre différentes pièces, cahiers des charges et annexes, dont la valeur contractuelle diffère.
La Convention TER Centre de 2002, par exemple, éclate le titre 6, "Dispositions diverses", de la Convention de 1997 en quatre nouveaux titres, "Investissements", "Régimes des biens nécessaires à l'exploitation", "Fin du contrat", "Règlement des litiges". Mais au-delà, l'architecture reste la même.
Nous proposons une synthèse de l'analyse des Conventions TER de 2002 par critère, sous forme de six tableaux, concernant : 1°/ Les objectifs de qualité produite et de qualité perçue ; 2°/ La continuité du service ; 3°/ La régularité du trafic ; 4°/ Les clauses incitatives financières ; 5°/ le dispositif d'information et de pilotage de l'AO ; 6°/ dispositions financières et comptables. Voir Annexe 4.
Bien évidemment, il importerait de prolonger cette analyse en projetant notre méthodologie sur les dernières conventions TER. Ce travail a été esquissé sur deux conventions, celle de Rhône-Alpes 2007-2014 et de PACA 2007-2016. Voir Annexe 6.
Par exemple, la prise en compte des critères financiers n'a été intégrée que pour les Conventions de 2002.
Pour une vision approfondie de ces évolutions, voir Desmaris C. (2003, pp. 159-172).