Le développement territorial en Rhône-Alpes
Les Contrats Globaux de Développement (1992-2000)
Dans une ambiance réformatrice marquée par la Loi relative à l’Administration Territoriale de la République du 6 février 1992 (ATR) et la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement du Territoire du 4 février 1995 (LOADT) qui fait référence au Pays comme instrument de rationalisation de l’action publique10, la Région Rhône-Alpes, présidée par Charles MILLON (Démocratie Libérale), adopte le 30 octobre 1992 son premier Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire. Le 23 juillet 1993, l’Assemblée plénière approuve une politique contractuelle de développement territorial dont le Contrat Global de Développement (CGD), en appui sur l’intercommunalité fédérative11, est l’un des principaux outils12. L’idée est de faire émerger des « espaces du quotidien, des territoires à géographie souple, qui correspondent à des réalités vécues de façon non sectorielle, mais autour de tous les déplacements et actions du quotidien : un périmètre où les hommes vivent les mêmes problèmes et les mêmes contraintes pour imaginer des investissements publics communs »13. Les premiers CGD voient le jour en 1995 pour une durée de cinq ans. Au total quarante neuf conventions couvriront Rhône-Alpes. Une partie de ces conventions seront inscrites au Contrat de Plan État Région du XIème plan (1994-1998) au titre de l’aide aux espaces ruraux fragiles. A l’exception des agglomérations de Lyon, Grenoble et Saint Etienne, objets d’un partenariat spécifique avec la Région, tout l’espace régional est couvert de ces dispositifs.
Dans ce contexte de réforme territoriale, la Région Rhône-Alpes, tout en rationalisant son aide financière, cherche à asseoir son autorité, dans un espace politique où les Départements, soucieux de préserver leurs prérogatives, se montrent des partenaires récalcitrants à tout empiètement du pouvoir régional sur leur champ de compétences14. Se met en branle un processus qui part de la mise en place d’une doctrine régionale du territoire infrarégional pour être relayé par la négociation politique des périmètres « des territoires de projets » à l’échelle de plusieurs cantons15. Selon les termes de Martin VANIER, « la fabrication de territoires »16 résulte de la combinaison de plusieurs facteurs : « des mythes scientifiques », par exemple la vision réticulaire de la région, la mobilité, la rapidité et l’échange ; des critères d’objectivation socio spatiale comme les bassins de vie ou d’emplois dont les contours sont liés aux seuils statistiques définis par l’INSEE, des jeux d’acteurs locaux, se traduisant par la création de postes politiques honorifiques comme celui de président de territoire de projet.
Les Contrats de Développement en Rhône-Alpes (2000-2008)
En 2000, les CGD évoluent. Ils sont renommés Contrats de Développement de Rhône-Alpes (CDRA)17. Sous la présidence d’Anne Marie COMPARINI (UDF), la Région ajoute un appui méthodologique, logistique et technique aux actions de développement élaborées par les EPCI sur une période de cinq ans. Quand cette procédure s’associe à la politique nationale des Pays issus de la Loi d’Orientation et d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire du 25 juin 199918 (LOADDT), elle se nomme Contrats de Développement de Pays de Rhône-Alpes (CDPRA)19. Aussi lors des négociations du Contrat de Plan État Région pour la période 2000-2006, le Préfet de Région accepte-t-il la coexistence des deux procédures sur le territoire rhônalpin. Il ouvre ainsi la possibilité aux anciens CGD de se fondre dans un Contrat de Développement de Pays en Rhône-Alpes et de constituer le volet territorial du Contrat de Plan État Région. On dénombre quarante six CDRA et CDPRA.
Ils s’inscrivent dans la montée en puissance des nouvelles formes d’intercommunalité fédérative issues de la Loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale20.
| Les communes et les groupements de communes préparent un dossier adressé au Préfet de région. | ||
|
Phase 1 Détermination des périmètres d’étude |
La région et le (les) département(s) formulent un avis simple sur les périmètres d’étude. Le Préfet demande également l’avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale. | |
| La Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire donne son avis sur le projet de périmètre. Si son avis est conforme, le Préfet de Région arrête le périmètre d’études. | ||
| Le pays organise les modalités de la concertation et de la coopération locale. Un conseil de développement est créé par les communes et groupements du périmètre d’étude. |
||
|
Phase 2 : Elaboration et validation du projet de pays (charte) |
||
| Le pays élabore sa charte de développement en association avec le conseil de développement , le(s) département(s) et la région. La charte comprend : un diagnostic, un document stratégique, des supports cartographique, des annexes (bilan des actions passées, modes d’organisation du pays, moyens d’ingénierie). |
||
| Les communes ou les EPCI (si les compétences en matière d’aménagement de l’espace ou développement économique leur ont été transférées) approuvent par délibération la charte. | ||
|
Phase 3 Validation de la charte et du périmètre définitif |
||
| La région et le(s) département(s) expriment un avis simple sur la charte. Le Préfet demande l’avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale. |
||
| La CRADT reconnaît (avis conforme) le périmètre définitif du pays (arrêté du Préfet de région) | ||
| Création de la structure du pays : syndicat mixte ou GIP de développement local ;si le pays est recouvert de communautés, ces dernières peuvent s’organiser sans obligation de structure nouvelle | ||
|
Phase 4 : Constitution de la structure et contractualisation |
||
| Négociation et signature du contrat de pays avec l’Etat, la région et les départements dans le cadre du volet territorial du contrat de plan Etat-région | ||
Rhône-Alpes affiche l’ambition de faire converger la majorité de ses programmes d’action vers un périmètre territorial commun 21 . On observe alors l’application des volets sectoriels de contrats généralistes dans des dispositifs territorialisés22. Ainsi en matière d’emploi-formation, le 5 juillet 2005, la région Rhône-Alpes, présidée par Jean-Jack QUEYRANNE (PS), en vertu de ses compétences d’attribution et l’État, au titre du plan de cohésion sociale de 2004, adopte le principe des Contrats Territoriaux Emploi Formation (CTEF), qui non seulement sont couplés aux programmes d’action des CDRA/CDPRA mais doivent aussi s’appliquer à leur échelle territoriale23.
Les Contrats de Développement Durable en Rhône-Alpes (2008-horizon 2015)
Poursuivant l’objectif d’intégration territoriale des dispositifs qu’il met en œuvre, le 10 juillet 2008, le Conseil régional institue une troisième génération de contrats d’une durée de six ans : les Contrats de Développement Durable de Rhône-Alpes (CDDRA)24. La Région Rhône-Alpes poursuit la territorialisation de la politique emploi formation en renforçant son articulation avec les CDDRA. Elle y intègre également les Plans Climat Énergie Territoriaux. Jusque là en retrait sur les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) parce que la loi de Solidarité et de Renouvellement Urbains du 13 décembre 2000 n’en fait pas un décideur mais une personne publique associée a minima sur l’enquête publique nécessaire à la définition du périmètre, elle veut davantage peser dans leur imbrication avec les CDDRA pour lesquels la gestion foncière, l’habitat et le transport prennent une importance grandissante. L’ingénierie territoriale, la maîtrise de compétences techniques et organisationnelles constituant une ressource incontournable dans l’intégration de ces dispositifs, elle cherche toujours plus à la structurer notamment en revendiquant le droit à sélectionner et embaucher les animateurs de ces dispositifs.
Aussi, par delà les changements de majorités politiques régionales, qui n’influencent qu’à la marge la trajectoire et le contenu des trois générations de contrats, c’est d’abord le renforcement de la capacité politique de la Région Rhône Alpes qui est visée par les majorités successives. C’est dans ce cadre politique et institutionnel que s’inscrivent les Pays Beaujolais et Roannais à partir lesquels nous étudierons l’ingénierie territoriale en action.